建設(shè)工程施工合同管理是規(guī)范建筑市場的重要內(nèi)容之一。近十年來，經(jīng)過建設(shè)行政管理部門的積極努力，合同備案工作取得了很大成效。但是，由于目前施工合同備案一些深層次問題還未從根本上得到解決，部分施工合同的內(nèi)容不夠詳細，管理不到位，履約效果不甚理想。現(xiàn)結(jié)合我市合同備案善，就當(dāng)前合同備案的必要性、存在的若干問題及解決的對策和思路談一些認識。
一、強化建設(shè)工程施工合同的備案管理是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求
隨著我國加入WTO后建筑市場的規(guī)范發(fā)展，施工合同必將成為維系發(fā)承包雙方經(jīng)濟活動的重要法律依據(jù)。強化建設(shè)工程施工合同的備案管理不僅是主觀需要，更是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
首先，從社會制度和企業(yè)性質(zhì)看，我國目前是以公有制為主的多種經(jīng)濟形式并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)力水平不高，法制不健全，不正當(dāng)競爭行為時有發(fā)生，建筑市場承發(fā)包雙方的合同自律行為還比較差?，F(xiàn)階段必須依靠政府有關(guān)部門的宣傳、監(jiān)督和管理，發(fā)揮政府職能部門的作用，才能使建筑市場不斷規(guī)范和完善。
其次，從當(dāng)前經(jīng)濟秩序的狀況看，舊的體制雖然已被打破，但新的體制還沒有完全建立起來，人們?nèi)狈κ袌鼋?jīng)濟所必需的法制觀念和行為規(guī)范，經(jīng)濟交往的隨意性和盲目性很大，加之投機和趨利的心理作用，使建筑市場交易秩序經(jīng)常處在一個不穩(wěn)定的狀態(tài)，如果版面地強調(diào)施工合同簽約自由和企業(yè)自律，只會加劇建筑市場經(jīng)濟秩序的混亂，使企業(yè)付出更加學(xué)生的代價。
其次，從企業(yè)經(jīng)營管理的現(xiàn)狀看，一些企業(yè)的合同意識比較薄弱，廢止簽合同，不會用合同保護自身的合法權(quán)益，不知如何管理合同的現(xiàn)象仍很普遍。如：大連水陸工程局由于簽訂施工合同的隨意性，短短兩年時間就遺留了47起合同糾紛，花80多萬元，先后打了五年官司，造成直接經(jīng)濟損失400多萬元。沉痛的教訓(xùn)，使他們認識到加強合同管理的重要性。此后，由于他們主動申請備案鑒證，完善了合同內(nèi)容，使企業(yè)的合法權(quán)益得到了保障，經(jīng)營狀況越來越好。
后，我國加入WTO后，建筑市場將全面放開。國外建筑承包商將進入我國市場，如果我們業(yè)主不是以平等主體來進行交易，仍然盲目地壓價、壓工期和要求墊資，就有可能被外國承包商援引“非歧視原則”而引發(fā)貿(mào)易糾紛。這就要求我們必須加強施工合同的規(guī)范化管理，樹立國際化意識，以適應(yīng)加入WTO引發(fā)的新形式、新變化和新要求。
二、當(dāng)前建設(shè)工程施工合同備案面臨的幾個共問題
1、法律意識淡薄。一是有相當(dāng)部分企業(yè)對履行施工合同備案法定程序缺乏自覺性，承發(fā)包雙方簽訂了施工合同后，不按規(guī)定辦理備案手續(xù)，回避建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督管理；二是個別單位不采用國家統(tǒng)一的施工合同示范文本而自訂條款；三是部分發(fā)包方不執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而各行其是，甚至個別單位自定章程代替法規(guī)，有的背地私下另行簽訂合同來約束承包方；四是個別承包方不具備法人資格，超越權(quán)限對外簽訂合同；五是有的單位不使用合同專用章。上述問題產(chǎn)生的原因，是由于某些領(lǐng)導(dǎo)及合同承辦人員的法律意識淡薄，對建設(shè)工程施工合同簽訂和改造應(yīng)具有嚴格的法定程序的重要性和必要性認識不足。
2、對承發(fā)包主體資格的審查缺乏深度。
承發(fā)包的“主體”資格，即發(fā)包方的“發(fā)包主體資格”和承包方的“承包主體資格”。這是文藝工作不同一般地必須具備的資格和基本條件。據(jù)了解，當(dāng)前有關(guān)部門在工程發(fā)包時比較重視對“承包方”主體資格的審查，而忽視對“發(fā)包方”主體資格的審查，特別是對工程款支付能力的審查不夠嚴格。有些發(fā)包方將能否墊資作為招標和選用承包方的先決條件，導(dǎo)致有關(guān)施工許可手續(xù)已經(jīng)辦完，工程款仍無著落，根本不具備履約能力。而一些急于找米下鍋的承包方“忍辱負重”，在施工過程中不惜以貸款墊資為代價，去滿足發(fā)包方的要求，致使工程款舊賬未清，又欠新帳，拖欠工程款的三角債現(xiàn)象相當(dāng)普遍。還有的發(fā)包方強行將“不支付工程預(yù)付款”的字樣寫入合同附加條款之中，干擾了建筑市場的公平交易和平等競爭，致使建設(shè)工期和質(zhì)量很難得到保證。這種情況應(yīng)該引起各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)主管部門的高度重視和關(guān)注。加強對發(fā)包方主體資格的嚴格審查和管理已成為規(guī)范建筑市場刻不容緩的一大課題。
3、管理措施不配套。
施工合同管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的配套措施，而當(dāng)前存在著兩個突出問題一是規(guī)范建設(shè)工程施工合同管理工作的法律法規(guī)尚不健全，缺乏系統(tǒng)性；二是涉及施工合同履行的有關(guān)法規(guī)修改和調(diào)整工作滯后。近年來，發(fā)包方對優(yōu)質(zhì)工程的要求越來越高，工期越來越短，而目前的工期與質(zhì)量獎罰的具體辦法和標準卻沒有相應(yīng)的調(diào)整和出臺，遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前建筑市場和施工合同管理機制的需要。
4、部分企業(yè)施工合同管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，企業(yè)內(nèi)部的合同管理比較薄弱。
在合同檢查和備案過程中發(fā)現(xiàn)，有些施工管理人員的法律意識，合同條款填寫不認真，語言表達不嚴謹，條款內(nèi)容不完備，錯漏較多。部分企業(yè)內(nèi)部缺乏嚴格的規(guī)章制度，沒有形成領(lǐng)導(dǎo)主管，職能部門貧乏，承辦人員專管的內(nèi)部管理網(wǎng)絡(luò)機制。
5、缺乏依法查處和打擊不正當(dāng)競爭行為的權(quán)威性。
據(jù)調(diào)查，當(dāng)前建筑市場先開工后簽合同的現(xiàn)象比較普遍，“三邊”工程大量存在。合同簽訂后不主動送備案的比例數(shù)仍比較大，少數(shù)施工企業(yè)有轉(zhuǎn)包、違法分包和行為，有的項目沒有立項批文，沒有招標手續(xù)和施工許可證，外埠企業(yè)沒辦法進連證明。這些問題都嚴重地違反了《大連市合同監(jiān)督管理辦法》和《大連市建筑市場管理條例》，干擾了建筑市場的正常秩序，然而真正受到查處的安全并不多。這說明，查處和打擊不正當(dāng)競爭行為既缺乏力度，又缺乏權(quán)威。
三、強化建設(shè)工程施工合同備案的對策和思路
加強建設(shè)工程施工合同的備案管理是規(guī)范建筑市場的重要措施，也是保障工程承發(fā)包當(dāng)事人合法權(quán)益的有效手段，更是維護建筑市場正常秩序的有力保證。在當(dāng)前新舊體制交替磨擦及建筑市場不斷發(fā)展的過程中，建設(shè)工程施工合同管理工作出現(xiàn)一些問題是不可避免的，問題的關(guān)鍵是如何把建設(shè)工程施工合同備案管理得更加規(guī)范和卓有 成效。根據(jù)大連市的情況，我認為當(dāng)前應(yīng)側(cè)重考慮和解決以下幾個問題：
1、市級設(shè)專職機構(gòu)，要有懂專業(yè)、會管理的人才，各區(qū)市縣要設(shè)立專人，部門之間配合要默契，工作銜接要緊湊。
（1）要常年堅持大連市施工合同備案辦公制度。大連市工程造價管理處設(shè)合同科，對全市施工合同備案實行統(tǒng)一管理。只有建設(shè)行政主管部門和有關(guān)部門的緊密配合，形成合力，才能強化宏觀組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的功能。
（2）要培養(yǎng)高素質(zhì)管理人才。施工合同備案管理工作是一項法律性、政策性、專業(yè)性和社會性較強的綜合性經(jīng)濟技術(shù)管理工作，只有逐步培養(yǎng)一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強并相對穩(wěn)定的專家型管理人員，才能將施工合同管理工作做的更有深度。
（3）對各區(qū)縣要實行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一制作發(fā)放印章，形成上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理組織體系，這樣將有利于全市施工合同的強化管理。
2、抓好備案是加強施工合同管理的重要手段。
《大連市合同監(jiān)督管理辦法》和《大連市建設(shè)工程施工合同管理規(guī)定》對施工合同的備案都做了強制性規(guī)定。通過對施工合同的備案，利用前期種種立項批文和年檢資料，查明承發(fā)包雙方的主體資格、名稱、地址、法定代表人、資金情況、經(jīng)營范圍以及企業(yè)的經(jīng)營信譽，并對合同條款內(nèi)容進行把關(guān)，使施工合同具有可行性、合法性、嚴密性、條款的完備性及文字的準確性，對一些背離法律法規(guī)和有關(guān)政策的條款要建議予以更正，嚴重者建議退回重新簽訂。這是防止合同糾紛的前提，可以大大提高施工合同的履約率。
3、加強對《施工合同（示范文本）》的統(tǒng)一管理。
全面推廣使用《建設(shè)工程施工合同（GF-1999-0201）》、《建筑裝飾施工合同（GF-96-0205）》、《住宅室內(nèi)裝飾半個施工合同（DF-02-021）》。這三個示范文本是由國家合同管理機關(guān)和建設(shè)主管部門根據(jù)我國長期實踐經(jīng)驗，反復(fù)優(yōu)先、評審并吸收和借鑒了國際咨詢工程師聯(lián)合會制定的《土木工程施工合同條件》的基礎(chǔ)上制訂的。它是與國際慣例接軌又符合中國國情的合同文本。它具有規(guī)范性、可靠性、完備性、適用性的特點。它的發(fā)布實施使施工合同簽訂規(guī)范化，避免缺款少項，防止有失公平和違法的條款出現(xiàn)，減少合同糾紛，也便于管理機關(guān)審查和監(jiān)督。
4、綜合協(xié)調(diào)，加大對發(fā)包主體資格和履約能力的審查力度
落實建設(shè)資金來源，這是發(fā)包主體必須具備的經(jīng)濟技術(shù)條件之一，否則就不具備發(fā)包資格。按時撥會工程價款、才能保證工程建設(shè)質(zhì)量和工程計劃的順利進行。為了防止工程款的拖欠和違約合同的出現(xiàn)，加大對發(fā)包主體資格的審查，是當(dāng)前規(guī)范建設(shè)市場的一項緊迫任務(wù)。建設(shè)系統(tǒng)各有關(guān)部門應(yīng)按各自的工作職能和基本建設(shè)項目審批程序各司其責(zé)，做到業(yè)務(wù)互相通氣，程序互相制約。如在工程發(fā)包時應(yīng)審查建設(shè)資金是否真正落實，是否提供了履約擔(dān)?；蚵募s包涵；施工合同備案時應(yīng)查驗發(fā)包方是否執(zhí)行了工程造價政策及工程招標手續(xù)；申請《建筑施工許可證》時應(yīng)查施工合同是否備案。只有堅持協(xié)同作戰(zhàn)，管理才有力度，效果才能明顯，建筑市場才能規(guī)范。
一、強化建設(shè)工程施工合同的備案管理是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求
隨著我國加入WTO后建筑市場的規(guī)范發(fā)展，施工合同必將成為維系發(fā)承包雙方經(jīng)濟活動的重要法律依據(jù)。強化建設(shè)工程施工合同的備案管理不僅是主觀需要，更是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
首先，從社會制度和企業(yè)性質(zhì)看，我國目前是以公有制為主的多種經(jīng)濟形式并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)力水平不高，法制不健全，不正當(dāng)競爭行為時有發(fā)生，建筑市場承發(fā)包雙方的合同自律行為還比較差?，F(xiàn)階段必須依靠政府有關(guān)部門的宣傳、監(jiān)督和管理，發(fā)揮政府職能部門的作用，才能使建筑市場不斷規(guī)范和完善。
其次，從當(dāng)前經(jīng)濟秩序的狀況看，舊的體制雖然已被打破，但新的體制還沒有完全建立起來，人們?nèi)狈κ袌鼋?jīng)濟所必需的法制觀念和行為規(guī)范，經(jīng)濟交往的隨意性和盲目性很大，加之投機和趨利的心理作用，使建筑市場交易秩序經(jīng)常處在一個不穩(wěn)定的狀態(tài)，如果版面地強調(diào)施工合同簽約自由和企業(yè)自律，只會加劇建筑市場經(jīng)濟秩序的混亂，使企業(yè)付出更加學(xué)生的代價。
其次，從企業(yè)經(jīng)營管理的現(xiàn)狀看，一些企業(yè)的合同意識比較薄弱，廢止簽合同，不會用合同保護自身的合法權(quán)益，不知如何管理合同的現(xiàn)象仍很普遍。如：大連水陸工程局由于簽訂施工合同的隨意性，短短兩年時間就遺留了47起合同糾紛，花80多萬元，先后打了五年官司，造成直接經(jīng)濟損失400多萬元。沉痛的教訓(xùn)，使他們認識到加強合同管理的重要性。此后，由于他們主動申請備案鑒證，完善了合同內(nèi)容，使企業(yè)的合法權(quán)益得到了保障，經(jīng)營狀況越來越好。
后，我國加入WTO后，建筑市場將全面放開。國外建筑承包商將進入我國市場，如果我們業(yè)主不是以平等主體來進行交易，仍然盲目地壓價、壓工期和要求墊資，就有可能被外國承包商援引“非歧視原則”而引發(fā)貿(mào)易糾紛。這就要求我們必須加強施工合同的規(guī)范化管理，樹立國際化意識，以適應(yīng)加入WTO引發(fā)的新形式、新變化和新要求。
二、當(dāng)前建設(shè)工程施工合同備案面臨的幾個共問題
1、法律意識淡薄。一是有相當(dāng)部分企業(yè)對履行施工合同備案法定程序缺乏自覺性，承發(fā)包雙方簽訂了施工合同后，不按規(guī)定辦理備案手續(xù)，回避建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督管理；二是個別單位不采用國家統(tǒng)一的施工合同示范文本而自訂條款；三是部分發(fā)包方不執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而各行其是，甚至個別單位自定章程代替法規(guī)，有的背地私下另行簽訂合同來約束承包方；四是個別承包方不具備法人資格，超越權(quán)限對外簽訂合同；五是有的單位不使用合同專用章。上述問題產(chǎn)生的原因，是由于某些領(lǐng)導(dǎo)及合同承辦人員的法律意識淡薄，對建設(shè)工程施工合同簽訂和改造應(yīng)具有嚴格的法定程序的重要性和必要性認識不足。
2、對承發(fā)包主體資格的審查缺乏深度。
承發(fā)包的“主體”資格，即發(fā)包方的“發(fā)包主體資格”和承包方的“承包主體資格”。這是文藝工作不同一般地必須具備的資格和基本條件。據(jù)了解，當(dāng)前有關(guān)部門在工程發(fā)包時比較重視對“承包方”主體資格的審查，而忽視對“發(fā)包方”主體資格的審查，特別是對工程款支付能力的審查不夠嚴格。有些發(fā)包方將能否墊資作為招標和選用承包方的先決條件，導(dǎo)致有關(guān)施工許可手續(xù)已經(jīng)辦完，工程款仍無著落，根本不具備履約能力。而一些急于找米下鍋的承包方“忍辱負重”，在施工過程中不惜以貸款墊資為代價，去滿足發(fā)包方的要求，致使工程款舊賬未清，又欠新帳，拖欠工程款的三角債現(xiàn)象相當(dāng)普遍。還有的發(fā)包方強行將“不支付工程預(yù)付款”的字樣寫入合同附加條款之中，干擾了建筑市場的公平交易和平等競爭，致使建設(shè)工期和質(zhì)量很難得到保證。這種情況應(yīng)該引起各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)主管部門的高度重視和關(guān)注。加強對發(fā)包方主體資格的嚴格審查和管理已成為規(guī)范建筑市場刻不容緩的一大課題。
3、管理措施不配套。
施工合同管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的配套措施，而當(dāng)前存在著兩個突出問題一是規(guī)范建設(shè)工程施工合同管理工作的法律法規(guī)尚不健全，缺乏系統(tǒng)性；二是涉及施工合同履行的有關(guān)法規(guī)修改和調(diào)整工作滯后。近年來，發(fā)包方對優(yōu)質(zhì)工程的要求越來越高，工期越來越短，而目前的工期與質(zhì)量獎罰的具體辦法和標準卻沒有相應(yīng)的調(diào)整和出臺，遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前建筑市場和施工合同管理機制的需要。
4、部分企業(yè)施工合同管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，企業(yè)內(nèi)部的合同管理比較薄弱。
在合同檢查和備案過程中發(fā)現(xiàn)，有些施工管理人員的法律意識，合同條款填寫不認真，語言表達不嚴謹，條款內(nèi)容不完備，錯漏較多。部分企業(yè)內(nèi)部缺乏嚴格的規(guī)章制度，沒有形成領(lǐng)導(dǎo)主管，職能部門貧乏，承辦人員專管的內(nèi)部管理網(wǎng)絡(luò)機制。
5、缺乏依法查處和打擊不正當(dāng)競爭行為的權(quán)威性。
據(jù)調(diào)查，當(dāng)前建筑市場先開工后簽合同的現(xiàn)象比較普遍，“三邊”工程大量存在。合同簽訂后不主動送備案的比例數(shù)仍比較大，少數(shù)施工企業(yè)有轉(zhuǎn)包、違法分包和行為，有的項目沒有立項批文，沒有招標手續(xù)和施工許可證，外埠企業(yè)沒辦法進連證明。這些問題都嚴重地違反了《大連市合同監(jiān)督管理辦法》和《大連市建筑市場管理條例》，干擾了建筑市場的正常秩序，然而真正受到查處的安全并不多。這說明，查處和打擊不正當(dāng)競爭行為既缺乏力度，又缺乏權(quán)威。
三、強化建設(shè)工程施工合同備案的對策和思路
加強建設(shè)工程施工合同的備案管理是規(guī)范建筑市場的重要措施，也是保障工程承發(fā)包當(dāng)事人合法權(quán)益的有效手段，更是維護建筑市場正常秩序的有力保證。在當(dāng)前新舊體制交替磨擦及建筑市場不斷發(fā)展的過程中，建設(shè)工程施工合同管理工作出現(xiàn)一些問題是不可避免的，問題的關(guān)鍵是如何把建設(shè)工程施工合同備案管理得更加規(guī)范和卓有 成效。根據(jù)大連市的情況，我認為當(dāng)前應(yīng)側(cè)重考慮和解決以下幾個問題：
1、市級設(shè)專職機構(gòu)，要有懂專業(yè)、會管理的人才，各區(qū)市縣要設(shè)立專人，部門之間配合要默契，工作銜接要緊湊。
（1）要常年堅持大連市施工合同備案辦公制度。大連市工程造價管理處設(shè)合同科，對全市施工合同備案實行統(tǒng)一管理。只有建設(shè)行政主管部門和有關(guān)部門的緊密配合，形成合力，才能強化宏觀組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的功能。
（2）要培養(yǎng)高素質(zhì)管理人才。施工合同備案管理工作是一項法律性、政策性、專業(yè)性和社會性較強的綜合性經(jīng)濟技術(shù)管理工作，只有逐步培養(yǎng)一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強并相對穩(wěn)定的專家型管理人員，才能將施工合同管理工作做的更有深度。
（3）對各區(qū)縣要實行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一制作發(fā)放印章，形成上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理組織體系，這樣將有利于全市施工合同的強化管理。
2、抓好備案是加強施工合同管理的重要手段。
《大連市合同監(jiān)督管理辦法》和《大連市建設(shè)工程施工合同管理規(guī)定》對施工合同的備案都做了強制性規(guī)定。通過對施工合同的備案，利用前期種種立項批文和年檢資料，查明承發(fā)包雙方的主體資格、名稱、地址、法定代表人、資金情況、經(jīng)營范圍以及企業(yè)的經(jīng)營信譽，并對合同條款內(nèi)容進行把關(guān)，使施工合同具有可行性、合法性、嚴密性、條款的完備性及文字的準確性，對一些背離法律法規(guī)和有關(guān)政策的條款要建議予以更正，嚴重者建議退回重新簽訂。這是防止合同糾紛的前提，可以大大提高施工合同的履約率。
3、加強對《施工合同（示范文本）》的統(tǒng)一管理。
全面推廣使用《建設(shè)工程施工合同（GF-1999-0201）》、《建筑裝飾施工合同（GF-96-0205）》、《住宅室內(nèi)裝飾半個施工合同（DF-02-021）》。這三個示范文本是由國家合同管理機關(guān)和建設(shè)主管部門根據(jù)我國長期實踐經(jīng)驗，反復(fù)優(yōu)先、評審并吸收和借鑒了國際咨詢工程師聯(lián)合會制定的《土木工程施工合同條件》的基礎(chǔ)上制訂的。它是與國際慣例接軌又符合中國國情的合同文本。它具有規(guī)范性、可靠性、完備性、適用性的特點。它的發(fā)布實施使施工合同簽訂規(guī)范化，避免缺款少項，防止有失公平和違法的條款出現(xiàn)，減少合同糾紛，也便于管理機關(guān)審查和監(jiān)督。
4、綜合協(xié)調(diào)，加大對發(fā)包主體資格和履約能力的審查力度
落實建設(shè)資金來源，這是發(fā)包主體必須具備的經(jīng)濟技術(shù)條件之一，否則就不具備發(fā)包資格。按時撥會工程價款、才能保證工程建設(shè)質(zhì)量和工程計劃的順利進行。為了防止工程款的拖欠和違約合同的出現(xiàn)，加大對發(fā)包主體資格的審查，是當(dāng)前規(guī)范建設(shè)市場的一項緊迫任務(wù)。建設(shè)系統(tǒng)各有關(guān)部門應(yīng)按各自的工作職能和基本建設(shè)項目審批程序各司其責(zé)，做到業(yè)務(wù)互相通氣，程序互相制約。如在工程發(fā)包時應(yīng)審查建設(shè)資金是否真正落實，是否提供了履約擔(dān)?；蚵募s包涵；施工合同備案時應(yīng)查驗發(fā)包方是否執(zhí)行了工程造價政策及工程招標手續(xù)；申請《建筑施工許可證》時應(yīng)查施工合同是否備案。只有堅持協(xié)同作戰(zhàn)，管理才有力度，效果才能明顯，建筑市場才能規(guī)范。