“我們?cè)诰W(wǎng)上看到了，作為縣一級(jí)政府，我們此前做的一些工作，在這次國(guó)務(wù)院的決定中都有體現(xiàn)?！边|寧省桓仁滿族自治縣人民政府法制辦公室主任張樹偉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
張樹偉所說的是6月19日新華網(wǎng)全文刊發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(下文簡(jiǎn)稱“《決定》”)?！稕Q定》明確要求市縣兩級(jí)政府推行重大行政決策聽證制度，重大行政決策必須進(jìn)行合法性審查。
“聽證會(huì)座談會(huì)等在國(guó)家省一級(jí)提得比較多，基層市縣立法或決策過程中真正如此操作的還比較少，這次算是一次集中的倡導(dǎo)”。 北京大學(xué)法學(xué)院教授、知名行政法專家姜明安接受本報(bào)采訪時(shí)認(rèn)為。有評(píng)論則稱，該《決定》將推動(dòng)中國(guó)地方層面依法行政的進(jìn)展。
合法性審查
“建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策。”《決定》第三章第九條中首次明確了“合法性審查制度”。
“政府制定的重大決策行為，因其時(shí)間跨度與空間跨度都比較大，會(huì)影響到公眾的切身利益。因此，無論是從依法行政的邏輯上說，還是法治政府的內(nèi)在要求上，合法性審查機(jī)制的建立都是重要的。”北大法學(xué)院院長(zhǎng)助理王錫鋅教授表示。
姜明安指出，公開透明不能僅僅體現(xiàn)在事后，更應(yīng)該前置到?jīng)Q策前和決策過程中。此次公布《決定》特別指出，“要擴(kuò)大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行聽證”。
據(jù)張樹偉介紹，2003年開始，遼寧省桓仁滿族自治縣人民政府就決定，凡屬縣政府的規(guī)范性文件必經(jīng)縣法制辦進(jìn)行合法性審查，沒有法制辦的審查意見，不得上會(huì)研究，各位縣長(zhǎng)不得簽發(fā)?？h直各部門以自己名義制發(fā)的規(guī)范性文件，必經(jīng)本部門的法制機(jī)構(gòu)審查，發(fā)文后報(bào)縣政府法制辦備案審查。
同年5月，桓仁滿族自治縣政府明確了縣法制辦主任列席政府常務(wù)會(huì)議和縣長(zhǎng)辦公會(huì)，在會(huì)議室設(shè)置了法制辦主任的固定席位，要求法制辦一次不落參加會(huì)議。
張樹偉介紹：幾年來，縣法制辦提出了200多條意見和建議，縣政府大都予以采納。
地方改革的同時(shí)，國(guó)家層面此前也一直也在醞釀著類似的改革。2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。其中設(shè)定了建立法治政府的六大目標(biāo)：各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
“其中合法行政、合理行政、程序正當(dāng)與誠(chéng)實(shí)守信這四個(gè)要求，都是與合法審查有著直接的關(guān)系?！?王錫鋅教授表示，“這個(gè)規(guī)定把現(xiàn)代公共行政的要求與依法行政的要求結(jié)合了起來?！?BR> 而國(guó)務(wù)院總理溫家寶2008年4月在《求是》撰文，曾經(jīng)也明確提出“要完善決策基本制度。要在堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體決策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全民主集中制、專家咨詢、社會(huì)公示與聽證、決策評(píng)估、合法性審查等制度，確?？茖W(xué)民主決策有章可循”。
最新公布的《決定》，內(nèi)容涵蓋了加強(qiáng)市縣政府依法行政的諸多領(lǐng)域，如提高市縣行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力、規(guī)范性文件監(jiān)督管理、強(qiáng)化聽證會(huì)程序、加強(qiáng)行政監(jiān)督等方面。
目標(biāo)鎖定市縣兩級(jí)
根據(jù)《決定》，此次依法行政的目標(biāo)鎖定在市縣兩級(jí)。“中國(guó)公共行政職能垂直劃分在縣一級(jí)是最重要的；城市則是城市化進(jìn)程的主要承載者，要直接與市民打交道。”王錫鋅如此解釋。
而縣一級(jí)政府，在行政學(xué)者看來更為重要。“中國(guó)最多的行政決策就來自這個(gè)層級(jí)，有句話‘縣政即憲政’?！蓖蹂a鋅介紹，中國(guó)2000多個(gè)縣，市縣兩級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。
姜明安分析稱，首先，我國(guó)依法行政的主體是市、縣，“調(diào)研中了解到，行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，百分之七八十都集中在這些地區(qū)，將近60%的行政審批也集中在該區(qū)域。”
一份國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于2007年全國(guó)行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告還顯示，行政復(fù)議案件的被申請(qǐng)人，85.77％是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和市、縣級(jí)政府部門。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被剔出在外，與這個(gè)層級(jí)在行政系統(tǒng)中所扮演的角色有關(guān)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在中國(guó)五級(jí)行政框架下基本上屬于派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)，承擔(dān)更多的執(zhí)行任務(wù)，而不做決策，所以這次沒有涉及到這個(gè)層次，也證明中央抓住了問題的關(guān)鍵。”中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍表示。
“這也是中國(guó)改革的一個(gè)固有思路，改革從中間層做起?！蓖蹂a鋅說。
從地方實(shí)踐來看，縣一級(jí)也的確承擔(dān)了重任。
2006年初，桓仁滿族自治縣還成立了縣政府法律咨詢委員會(huì)，專門為政府決策提供合法性論證?！皩?duì)實(shí)施企業(yè)改制、林權(quán)改革、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方案等事前都交由縣法制辦進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)法制辦審查同意的方案，政府一律不予研究?！睆垬鋫ケ硎尽?BR> 此前，在2007年7月23日至24日，全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議在濟(jì)南召開，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在會(huì)上明確表示：“市縣兩級(jí)政府是我國(guó)政權(quán)體系中的基礎(chǔ)部分，處在政府工作的第一線，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的管理職責(zé)，直面廣大人民群眾，直面各種利益關(guān)系和社會(huì)矛盾。市縣政府能否做到依法行政事關(guān)重大?！?BR> “重大”如何界定
“《決定》的出臺(tái)是非常重要的一個(gè)進(jìn)步。但如何建立合法性審查的機(jī)制，是接下來必須要落實(shí)的一個(gè)重要問題?！蓖蹂a鋅表示。
除此之外，如何界定“重大行政決策”，也是此次改革面臨的又一難題。
“至于什么是所謂的重大的決策，這個(gè)里面可能規(guī)定得并不是太清晰。有一些是行政機(jī)關(guān)約定俗成的，比如說市縣長(zhǎng)提及的問題，比如說班子成員多數(shù)提及的問題，在市長(zhǎng)辦公會(huì)上所討論的問題，一般都屬于重大問題。小事變大事還是需要一定程序的，不是隨隨便便就可以的?！泵珘埤埍硎?。
但他也認(rèn)為，這是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題，在全國(guó)各地的行政單位不能劃一。比如說，上馬一個(gè)重大工程，在東部地區(qū)的市縣，由于財(cái)力雄厚，可能工程造價(jià)一個(gè)億都不算什么，也不是什么“重大決策”。而對(duì)于中西部地區(qū)的一些地方，可能幾百萬的一個(gè)工程就算重大項(xiàng)目了。所以，什么時(shí)候啟動(dòng)這個(gè)程序，是依照不同的區(qū)域不同的情況而定的，也不能定得太死。
而據(jù)王錫鋅介紹，重大標(biāo)準(zhǔn)何在，這是一個(gè)涉及到自由裁量權(quán)的問題。在裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)上，地方也在進(jìn)行嘗試，有些地方已經(jīng)出臺(tái)了裁量權(quán)行使基準(zhǔn)，比如說杭州、湖南，作為前者的配套。
對(duì)于落實(shí)中可能出現(xiàn)的難題，《決定》也進(jìn)行了規(guī)定。姜明安稱，《決定》末尾幾條都是直接關(guān)于實(shí)施的監(jiān)督和保障，要求嚴(yán)格執(zhí)行依法行政考核制度，“對(duì)下級(jí)政府和政府部門違法行政、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，要嚴(yán)肅追究該政府或者政府部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任”。
而市縣政府相關(guān)作為情況，也被要求向上級(jí)報(bào)告。《決定》規(guī)定：“市縣政府要向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排”。
姜明安指出，總體看，我們需要三方面的措施保證依法行政的實(shí)施，其一就是加強(qiáng)法制監(jiān)督，建議國(guó)家盡快修訂行政復(fù)議法，行政訴訟法，使得對(duì)于政府的決策行為、政府制定的紅頭文件，可以有專門復(fù)議和訴訟的渠道。
“其次，信訪舉報(bào)申訴等渠道也要進(jìn)一步暢通，要充分挖掘村委會(huì)、居委會(huì)等基層社會(huì)自治力量，NGO、NPO等社會(huì)組織的作用也要進(jìn)一步發(fā)揮”，姜明安坦言，這一點(diǎn)文件中也提到，但在實(shí)施中由于相關(guān)法規(guī)不健全，情況還不理想，這就需要我們進(jìn)一步健全相關(guān)組織法，完善慈善立法等等。
再次，姜明安建議，要加強(qiáng)上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，除了省級(jí)政府外，還要充分發(fā)揮市縣級(jí)政府法制辦的作用，“法制辦需要武裝一大批高素質(zhì)的法律人才，才能從基礎(chǔ)上保證依法治國(guó)的實(shí)施”。
張樹偉所說的是6月19日新華網(wǎng)全文刊發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(下文簡(jiǎn)稱“《決定》”)?！稕Q定》明確要求市縣兩級(jí)政府推行重大行政決策聽證制度，重大行政決策必須進(jìn)行合法性審查。
“聽證會(huì)座談會(huì)等在國(guó)家省一級(jí)提得比較多，基層市縣立法或決策過程中真正如此操作的還比較少，這次算是一次集中的倡導(dǎo)”。 北京大學(xué)法學(xué)院教授、知名行政法專家姜明安接受本報(bào)采訪時(shí)認(rèn)為。有評(píng)論則稱，該《決定》將推動(dòng)中國(guó)地方層面依法行政的進(jìn)展。
合法性審查
“建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策。”《決定》第三章第九條中首次明確了“合法性審查制度”。
“政府制定的重大決策行為，因其時(shí)間跨度與空間跨度都比較大，會(huì)影響到公眾的切身利益。因此，無論是從依法行政的邏輯上說，還是法治政府的內(nèi)在要求上，合法性審查機(jī)制的建立都是重要的。”北大法學(xué)院院長(zhǎng)助理王錫鋅教授表示。
姜明安指出，公開透明不能僅僅體現(xiàn)在事后，更應(yīng)該前置到?jīng)Q策前和決策過程中。此次公布《決定》特別指出，“要擴(kuò)大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行聽證”。
據(jù)張樹偉介紹，2003年開始，遼寧省桓仁滿族自治縣人民政府就決定，凡屬縣政府的規(guī)范性文件必經(jīng)縣法制辦進(jìn)行合法性審查，沒有法制辦的審查意見，不得上會(huì)研究，各位縣長(zhǎng)不得簽發(fā)?？h直各部門以自己名義制發(fā)的規(guī)范性文件，必經(jīng)本部門的法制機(jī)構(gòu)審查，發(fā)文后報(bào)縣政府法制辦備案審查。
同年5月，桓仁滿族自治縣政府明確了縣法制辦主任列席政府常務(wù)會(huì)議和縣長(zhǎng)辦公會(huì)，在會(huì)議室設(shè)置了法制辦主任的固定席位，要求法制辦一次不落參加會(huì)議。
張樹偉介紹：幾年來，縣法制辦提出了200多條意見和建議，縣政府大都予以采納。
地方改革的同時(shí)，國(guó)家層面此前也一直也在醞釀著類似的改革。2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。其中設(shè)定了建立法治政府的六大目標(biāo)：各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
“其中合法行政、合理行政、程序正當(dāng)與誠(chéng)實(shí)守信這四個(gè)要求，都是與合法審查有著直接的關(guān)系?！?王錫鋅教授表示，“這個(gè)規(guī)定把現(xiàn)代公共行政的要求與依法行政的要求結(jié)合了起來?！?BR> 而國(guó)務(wù)院總理溫家寶2008年4月在《求是》撰文，曾經(jīng)也明確提出“要完善決策基本制度。要在堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體決策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全民主集中制、專家咨詢、社會(huì)公示與聽證、決策評(píng)估、合法性審查等制度，確?？茖W(xué)民主決策有章可循”。
最新公布的《決定》，內(nèi)容涵蓋了加強(qiáng)市縣政府依法行政的諸多領(lǐng)域，如提高市縣行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力、規(guī)范性文件監(jiān)督管理、強(qiáng)化聽證會(huì)程序、加強(qiáng)行政監(jiān)督等方面。
目標(biāo)鎖定市縣兩級(jí)
根據(jù)《決定》，此次依法行政的目標(biāo)鎖定在市縣兩級(jí)。“中國(guó)公共行政職能垂直劃分在縣一級(jí)是最重要的；城市則是城市化進(jìn)程的主要承載者，要直接與市民打交道。”王錫鋅如此解釋。
而縣一級(jí)政府，在行政學(xué)者看來更為重要。“中國(guó)最多的行政決策就來自這個(gè)層級(jí)，有句話‘縣政即憲政’?！蓖蹂a鋅介紹，中國(guó)2000多個(gè)縣，市縣兩級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。
姜明安分析稱，首先，我國(guó)依法行政的主體是市、縣，“調(diào)研中了解到，行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)，百分之七八十都集中在這些地區(qū)，將近60%的行政審批也集中在該區(qū)域。”
一份國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于2007年全國(guó)行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告還顯示，行政復(fù)議案件的被申請(qǐng)人，85.77％是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和市、縣級(jí)政府部門。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被剔出在外，與這個(gè)層級(jí)在行政系統(tǒng)中所扮演的角色有關(guān)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在中國(guó)五級(jí)行政框架下基本上屬于派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)，承擔(dān)更多的執(zhí)行任務(wù)，而不做決策，所以這次沒有涉及到這個(gè)層次，也證明中央抓住了問題的關(guān)鍵。”中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍表示。
“這也是中國(guó)改革的一個(gè)固有思路，改革從中間層做起?！蓖蹂a鋅說。
從地方實(shí)踐來看，縣一級(jí)也的確承擔(dān)了重任。
2006年初，桓仁滿族自治縣還成立了縣政府法律咨詢委員會(huì)，專門為政府決策提供合法性論證?！皩?duì)實(shí)施企業(yè)改制、林權(quán)改革、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方案等事前都交由縣法制辦進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)法制辦審查同意的方案，政府一律不予研究?！睆垬鋫ケ硎尽?BR> 此前，在2007年7月23日至24日，全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議在濟(jì)南召開，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在會(huì)上明確表示：“市縣兩級(jí)政府是我國(guó)政權(quán)體系中的基礎(chǔ)部分，處在政府工作的第一線，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的管理職責(zé)，直面廣大人民群眾，直面各種利益關(guān)系和社會(huì)矛盾。市縣政府能否做到依法行政事關(guān)重大?！?BR> “重大”如何界定
“《決定》的出臺(tái)是非常重要的一個(gè)進(jìn)步。但如何建立合法性審查的機(jī)制，是接下來必須要落實(shí)的一個(gè)重要問題?！蓖蹂a鋅表示。
除此之外，如何界定“重大行政決策”，也是此次改革面臨的又一難題。
“至于什么是所謂的重大的決策，這個(gè)里面可能規(guī)定得并不是太清晰。有一些是行政機(jī)關(guān)約定俗成的，比如說市縣長(zhǎng)提及的問題，比如說班子成員多數(shù)提及的問題，在市長(zhǎng)辦公會(huì)上所討論的問題，一般都屬于重大問題。小事變大事還是需要一定程序的，不是隨隨便便就可以的?！泵珘埤埍硎?。
但他也認(rèn)為，這是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題，在全國(guó)各地的行政單位不能劃一。比如說，上馬一個(gè)重大工程，在東部地區(qū)的市縣，由于財(cái)力雄厚，可能工程造價(jià)一個(gè)億都不算什么，也不是什么“重大決策”。而對(duì)于中西部地區(qū)的一些地方，可能幾百萬的一個(gè)工程就算重大項(xiàng)目了。所以，什么時(shí)候啟動(dòng)這個(gè)程序，是依照不同的區(qū)域不同的情況而定的，也不能定得太死。
而據(jù)王錫鋅介紹，重大標(biāo)準(zhǔn)何在，這是一個(gè)涉及到自由裁量權(quán)的問題。在裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)上，地方也在進(jìn)行嘗試，有些地方已經(jīng)出臺(tái)了裁量權(quán)行使基準(zhǔn)，比如說杭州、湖南，作為前者的配套。
對(duì)于落實(shí)中可能出現(xiàn)的難題，《決定》也進(jìn)行了規(guī)定。姜明安稱，《決定》末尾幾條都是直接關(guān)于實(shí)施的監(jiān)督和保障，要求嚴(yán)格執(zhí)行依法行政考核制度，“對(duì)下級(jí)政府和政府部門違法行政、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，要嚴(yán)肅追究該政府或者政府部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任”。
而市縣政府相關(guān)作為情況，也被要求向上級(jí)報(bào)告。《決定》規(guī)定：“市縣政府要向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排”。
姜明安指出，總體看，我們需要三方面的措施保證依法行政的實(shí)施，其一就是加強(qiáng)法制監(jiān)督，建議國(guó)家盡快修訂行政復(fù)議法，行政訴訟法，使得對(duì)于政府的決策行為、政府制定的紅頭文件，可以有專門復(fù)議和訴訟的渠道。
“其次，信訪舉報(bào)申訴等渠道也要進(jìn)一步暢通，要充分挖掘村委會(huì)、居委會(huì)等基層社會(huì)自治力量，NGO、NPO等社會(huì)組織的作用也要進(jìn)一步發(fā)揮”，姜明安坦言，這一點(diǎn)文件中也提到，但在實(shí)施中由于相關(guān)法規(guī)不健全，情況還不理想，這就需要我們進(jìn)一步健全相關(guān)組織法，完善慈善立法等等。
再次，姜明安建議，要加強(qiáng)上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，除了省級(jí)政府外，還要充分發(fā)揮市縣級(jí)政府法制辦的作用，“法制辦需要武裝一大批高素質(zhì)的法律人才，才能從基礎(chǔ)上保證依法治國(guó)的實(shí)施”。