由于我國(guó)行政訴訟法制定于上世紀(jì)八十年代末，職權(quán)色彩比較濃重，強(qiáng)調(diào)公權(quán)不可處分，便有了“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”的規(guī)定，使行政訴訟與調(diào)解制度不能相容。但法律的生命在于實(shí)踐，法律規(guī)則的效果是需要實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)的。隨著行政審判實(shí)務(wù)中協(xié)調(diào)和解的漸次推進(jìn)，法學(xué)界對(duì)行政訴訟調(diào)解制度從堅(jiān)決否定慢慢地有了一些肯定，更多的是主張以協(xié)調(diào)和解代替行政調(diào)解。當(dāng)然也有學(xué)者囿于“依法調(diào)解”的理想化模式，認(rèn)為我國(guó)行政訴訟調(diào)解違背了立法者的初衷，可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)避法律或者為了社會(huì)穩(wěn)定等政治目的而出現(xiàn)無(wú)視法律的現(xiàn)象。這說(shuō)明行政訴訟調(diào)解制度一直沒(méi)有尋求到法律對(duì)其正當(dāng)性的明確認(rèn)可，這就使其始終徘徊在實(shí)踐合理性的邊緣，不得不依賴“正確處理人民內(nèi)部矛盾”、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”之類的政治話語(yǔ)支撐，通過(guò)協(xié)調(diào)和解，以法院裁定同意當(dāng)事人撤訴的方式結(jié)案。這其中存在著法院暗箱操作的弊端和當(dāng)事人司法救濟(jì)的困難，使行政協(xié)調(diào)和解的效果打了折扣。
而若在行政訴訟中引入調(diào)解制度，可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的能動(dòng)作用，創(chuàng)造了一個(gè)雙方進(jìn)行公平對(duì)話與協(xié)調(diào)和解的平臺(tái)，是在保守的行政司法體制中注入了人文氣息，對(duì)傳統(tǒng)剛性行政司法制度的軟化。這種制度設(shè)計(jì)給行政相對(duì)人內(nèi)心所帶來(lái)的滿足感和隨之而來(lái)的對(duì)程序和體制的信任感，不僅使訴訟秩序更加和諧，更能促進(jìn)司法公信力的提高。而對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解制度有利于降低成本，提高司法效率，進(jìn)而適應(yīng)現(xiàn)代行政司法的基本要求——公平與效率的平衡。本文擬從建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性、現(xiàn)實(shí)性、可行性入手，談一下自己的初淺看法。
一、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性
1、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是貫穿中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全過(guò)程的長(zhǎng)期歷史任務(wù)，是在科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，正確處理各種矛盾的歷史過(guò)程和社會(huì)結(jié)果。要按照民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)就是要使社會(huì)成員以及官民之間的關(guān)系保持在可控范圍以內(nèi)，使得各種社會(huì)矛盾得到協(xié)調(diào)，社會(huì)沖突和對(duì)抗減少甚至消失。
人民法院是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一分子，有不可推卸的責(zé)任，作為社會(huì)救濟(jì)的最后一道屏障，在化解社會(huì)矛盾特別是官民糾紛中，具有不可替代的重要作用。手段就是通過(guò)權(quán)威的司法合理地配置權(quán)利和義務(wù)，化解紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。和諧社會(huì)應(yīng)能有效解決其內(nèi)部發(fā)生的糾紛、矛盾和沖突，為此必須通過(guò)合理的多元化糾紛解決機(jī)制使糾紛與沖突能夠通過(guò)協(xié)商、對(duì)話和有效地溝通交流及時(shí)化解。這種和諧應(yīng)該是充滿活力、充滿差異和多樣性的存在，不斷探索解決新問(wèn)題的新辦法、處理新矛盾的新舉措，為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展,在行政訴訟中有必要引入調(diào)解制度,為社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建增加助力。
2、適應(yīng)現(xiàn)代行政訴訟的需要?，F(xiàn)代行政訴訟的要求是在公開的基礎(chǔ)上滿足公平和效率的平衡，引入調(diào)解制度，提高審判效率是勿庸置疑的，如果制度設(shè)計(jì)合理，在法院的主持下，完全可以實(shí)現(xiàn)調(diào)解的公平正義。司法公開可以減少乃至消除當(dāng)事人和民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的猜疑，是一種成本低而成效顯著的可行選擇。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)，也是人民法院基本的工作目標(biāo)。人民法院在行政訴訟中要堅(jiān)持公正與高效的統(tǒng)一,維護(hù)社會(huì)的公平正義..在確保公正的前提下，努力提高辦案效率。各種形式的替代性糾紛解決機(jī)制，比如在行政訴訟中引入調(diào)解制度，都應(yīng)該在社會(huì)控制的大系統(tǒng)中發(fā)揮作用，相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成配置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政糾紛解決體系。但是當(dāng)前行政訴訟呈現(xiàn)訴求多樣、關(guān)聯(lián)因素復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)，司法手段是解決行政糾紛的重要途經(jīng)和最后屏障，但絕不應(yīng)該成為的途經(jīng)。我國(guó)現(xiàn)在的行政審判有一種法律意識(shí)的理想主義傾向，而且基本思路仍然建立在典型職權(quán)主義理念之上，即把裁決當(dāng)作的結(jié)案方式，而并不是從糾紛解決的實(shí)際出發(fā)。這種非此即彼的糾紛處理機(jī)制顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代行政訴訟的要求。如果從糾紛解決的實(shí)際效果而言，由于法律自身的局限性，有時(shí)候一個(gè)不太好的調(diào)解甚至比一個(gè)好的判決具有更好的效果——糾紛的圓滿解決往往并非法律的解決。
3、妥善化解行政爭(zhēng)議，加強(qiáng)司法監(jiān)督的需要。事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。在諸多的撤訴案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查過(guò)程。但在實(shí)踐中存在的問(wèn)題在于，這種異化了的方式因沒(méi)有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時(shí)使得行政訴訟調(diào)解顯得有些過(guò)于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權(quán)力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無(wú)原則協(xié)調(diào)及壓服式的非自愿性協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)和結(jié)果無(wú)疑是多年來(lái)撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。無(wú)原則的調(diào)解和非自愿的調(diào)解是我國(guó)多年來(lái)行政訴訟撤訴率，特別是非正常撤訴率居高不下的重要原因。為規(guī)避法律，我國(guó)把這種事實(shí)上的調(diào)解成為“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，這也造成了行政案件非正常撤訴背后隱藏的突出問(wèn)題——案外和解，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利，促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。在中國(guó)行政訴訟制度的重構(gòu)過(guò)程中，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過(guò)程和內(nèi)容置于司法審查之下，消解因制度空缺帶來(lái)的不良因素。這對(duì)于妥善解決行政糾紛，保障行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)司法監(jiān)督是十分必要的。
4、平衡公共利益和個(gè)人利益的需要。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善過(guò)程中，我國(guó)出現(xiàn)了利益主體多元化的明顯趨勢(shì)，出現(xiàn)了諸多具有不同利益訴求的社會(huì)階層和利益群體。行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益就是其中十分重要的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)個(gè)人利益，這就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益，行政相對(duì)人應(yīng)該服從行政主體維護(hù)的合法公共利益，這是公共利益與個(gè)人利益一致的地方。鑒于此，可以認(rèn)為，公共利益和個(gè)人利益的關(guān)鍵是平衡，行政法的平衡則是在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，使維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利與利益，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正公平等多重價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，能夠達(dá)到一種統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。但是在我國(guó)的行政法中主要有兩種結(jié)案方式：判決和裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下當(dāng)事人雙方的矛盾沒(méi)有獲得解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)。
二、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)性
隨著我國(guó)改革逐步深入，各種社會(huì)矛盾和利益沖突凸顯，由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域等各種條件的限制和主觀思想上的問(wèn)題沒(méi)有很好的解決，作為社會(huì)主義應(yīng)有之義的平等、民主、自由等權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度并不高，社會(huì)有效運(yùn)行的法律、體制、機(jī)制、秩序、規(guī)范、組織、管理等還有不少問(wèn)題，因而我們面對(duì)著大量嚴(yán)重的權(quán)力侵害權(quán)利的現(xiàn)象，其中涉及行政權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾與爭(zhēng)議，相當(dāng)一部分反映到行政訴訟中來(lái)，干群官民之間存在著不同程度的關(guān)系緊張現(xiàn)象。因城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保、計(jì)劃生育等引發(fā)的行政爭(zhēng)議日益增多。行政受理案件范圍涉及到所有行政管理領(lǐng)域，案件種類達(dá)到50多種，受案數(shù)也以兩位數(shù)的速度上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)五年來(lái)全國(guó)法院審理行政一審收案473837件，結(jié)案471684件，有258706件是以裁定形式結(jié)案的，這其中就有大部分是通過(guò)協(xié)調(diào)和解而撤訴的案件。
撤訴率常年居高不下，我們探究背后的現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)行政審判中，法官不愿審、不敢判，被告行政機(jī)關(guān)怯于敗訴，不愿意跟原告爭(zhēng)個(gè)是非曲直，弱勢(shì)一方的原告如履薄冰、委曲求全。各方為爭(zhēng)取理性的回旋余地，形成了一個(gè)妥協(xié)處理方式——“協(xié)調(diào)”處理。這種“協(xié)調(diào)”處理實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有調(diào)解書的調(diào)解。行政訴訟實(shí)踐中存在調(diào)解早已是一個(gè)公開的秘密。大量的撤訴案件，歸納起來(lái)，不過(guò)以下幾種情況：一是原告起訴后到法院判決前，意識(shí)到行政行為是正確的，因而主動(dòng)要求撤訴；二是被告在訴訟中認(rèn)識(shí)到行政行為違反有關(guān)法律規(guī)定，改變?cè)姓袨?，在訴訟外給予原告某些好處，原告諒解后撤訴；三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，但行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的矛盾很深，彼此無(wú)法達(dá)成和解，經(jīng)過(guò)法官做工作,辯法析理,原告認(rèn)識(shí)到自身存在的問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)的決定還是有一定的合理性而撤回訴訟。后兩種方式都有“調(diào)解”轉(zhuǎn)“撤訴”的成分，尤其是第三種方式，實(shí)際上就是司法調(diào)解。雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒(méi)有調(diào)解但司法實(shí)務(wù)中卻大量存在，法律的欠缺不能阻止其旺盛的生命力。這種行政調(diào)解現(xiàn)狀，造成行政訴訟調(diào)解長(zhǎng)期游離于法治監(jiān)督之外，從而影響到行政審判的司法公信力和權(quán)威性，也不利于其解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等司法功能的發(fā)揮。
為響應(yīng)黨中央提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的號(hào)召，切實(shí)貫徹 “公正司法，一心為民”的工作方針，我們法院不斷加強(qiáng)行政訴訟案件協(xié)調(diào)工作，創(chuàng)新行政審判協(xié)調(diào)機(jī)制，在審理行政案件中，既注意引導(dǎo)當(dāng)事人以合法、理性的方式表達(dá)意愿和訴求，防止矛盾激化，又不斷增強(qiáng)協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛的能力，盡可能使案件的負(fù)面影響降到最低點(diǎn)，努力促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的和諧。法院在審理行政訴訟案件進(jìn)行了有益的嘗試，取得了很好的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。我們可以看到，對(duì)于通過(guò)裁判方式無(wú)法做到案結(jié)事了的行政訴訟，通過(guò)協(xié)調(diào)的方式，綜合權(quán)衡各方面的利益關(guān)系和價(jià)值取向，促進(jìn)諒解與和解，是一種解決行政訴訟的方案。某些行政爭(zhēng)議單純通過(guò)法院的判決，社會(huì)效果并不見的好，有的案件審結(jié)了，問(wèn)題卻依然存在。無(wú)論如何，從糾紛解決的角度而言，調(diào)解的達(dá)成，使當(dāng)事人的訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)，也節(jié)約了訴訟成本；從行政訴訟主體和社會(huì)角度出發(fā)，行政調(diào)解的合意性，糾紛解決的徹底性，經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)和解無(wú)疑成了的選擇。
三、行政訴訟引入有限調(diào)解制度的可行性
1、從調(diào)解制度的目的和性質(zhì)看，在行政訴訟中適用調(diào)解具有可行性。調(diào)解是我國(guó)解決訴訟糾紛的一項(xiàng)重要法律制度，在訴訟中發(fā)揮著重要作用。行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一種訴訟活動(dòng)，與刑事訴訟（自訴案件）、民事訴訟一樣，當(dāng)然可以適用解決糾紛的普遍形式——調(diào)解。訴訟是處理特定社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其目的是將爭(zhēng)議進(jìn)行平息，由法院作為中立的裁判者進(jìn)行裁判，去化解爭(zhēng)議，平息矛盾。行政訴訟作為三大訴訟之一的訴訟制度，與民事訴訟有著眾多的相同之處，曾一度依賴于民事訴訟制度。行政訴訟法實(shí)施前，審理行政案件適用的都是民事訴訟法，這種做法在大多數(shù)情況下對(duì)雙方都是有利的，所以調(diào)解制度在各類訴訟當(dāng)中都應(yīng)該可以適用，當(dāng)然在行政訴訟中也不例外。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)中，許多情況下行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系交織在一起，行政訴訟中，出現(xiàn)附屬的民事問(wèn)題也是屢見不鮮。因此，行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度自然可以借鑒民事訴訟調(diào)解制度的理論。在人民法院審理行政案件過(guò)程中，通過(guò)雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證和人民法院的認(rèn)證以及雙方當(dāng)事人就事實(shí)認(rèn)定與法律適用進(jìn)行的辯論，如果行政主體意識(shí)到自己所作出的具體行政行為是違法的，因而在審判人員主持庭審的情況下，向原告賠禮道歉，并主動(dòng)提出撤銷其所作出的具體行政行為，同時(shí)要求原告撤訴，這種做法合情合理，也不違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以提倡并得到法院的支持。法院的這種支持，本質(zhì)上就是調(diào)解，實(shí)際上由審判員征求雙方的意見并促使雙方實(shí)施上述行為也是不應(yīng)該禁止的。行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動(dòng)，而調(diào)解制度的設(shè)立目的也是為了解決爭(zhēng)議，化解糾紛，所以二者不應(yīng)是相互排斥的，而可以是同時(shí)存在的。同時(shí)，民事訴訟調(diào)解制度的日趨完善和在審判中卓有成效地運(yùn)用，為行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度提供了充分的理論依據(jù)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2、行政機(jī)關(guān)在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是行政訴訟調(diào)解制度具有可行性的理論基礎(chǔ)。
否定行政訴訟調(diào)解制度的理由主要是認(rèn)為，公法被認(rèn)為是強(qiáng)制法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該執(zhí)行由立法者制定的規(guī)范而不得自由處分。行政主體對(duì)行政職權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿”與“合法”的基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極履行職權(quán)。法律規(guī)范著行政機(jī)關(guān)的行為，一般不存在當(dāng)事人相互交涉而采取行動(dòng)的余地，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。缺乏權(quán)利處分也就失去了和解的前提和基礎(chǔ)，因此行政公權(quán)的不可和解性被認(rèn)為是行政法的典型特征。但是，行政職權(quán)在行使過(guò)程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行為和自由裁量行為，行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。隨著現(xiàn)代法治從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，現(xiàn)代行政從機(jī)械行政走向能動(dòng)行政，從消極行政走向積極行政，為了充分發(fā)揮行政權(quán)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，行政機(jī)關(guān)被賦予了越來(lái)越多的行政裁量權(quán)。這說(shuō)明，在某些情況下，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)力范圍內(nèi)可以理性地處置、變更行政職權(quán)，具有一定的處分權(quán)，可以根據(jù)時(shí)勢(shì)需要以及考量行政目的作出機(jī)動(dòng)的判斷選擇，這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間，從而為行政權(quán)采取和解的行使方式提供了權(quán)力基礎(chǔ)。在行政機(jī)關(guān)依法享有自由裁量權(quán)的條件下，調(diào)解權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于當(dāng)事人，法律就應(yīng)當(dāng)設(shè)立調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。
3、行政訴訟引入調(diào)解制度不僅是順應(yīng)行政訴訟體制，與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇，也是與國(guó)際接軌的大勢(shì)所趨。環(huán)顧當(dāng)代世界各國(guó)，訴訟程序的多元化是共同的特征，絕大多數(shù)國(guó)家的非訴訟方式（包括ADR替代性糾紛解決方式、plea-barbaining訴辨交易等）處理的案件數(shù)量和比例大大高過(guò)判決結(jié)案。無(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，都有大量的立法司法范例可供借鑒。英美法系國(guó)家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒(méi)有專門的行政法規(guī)，也沒(méi)有單獨(dú)的行政訴訟程序設(shè)計(jì)。美國(guó)的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來(lái)進(jìn)行，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。大陸法系的德國(guó)1997年《行政法院法》第106條規(guī)定：為完全或部分了結(jié)爭(zhēng)議，訴訟參與人能就和解對(duì)象進(jìn)行處分的，可達(dá)成和解并請(qǐng)法院、委托法官或某一被請(qǐng)求的法官予以筆錄。法院、庭長(zhǎng)或主審法官以裁定方式作出的建議由訴訟參與人書面接受時(shí)，亦可達(dá)成法院主持的調(diào)解。盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國(guó)別特點(diǎn)，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實(shí)踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。
調(diào)解在行政訴訟的運(yùn)用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實(shí)有效地保護(hù)了相對(duì)人的利益。對(duì)此，專家學(xué)者們對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲越來(lái)越高，將調(diào)解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時(shí)代的要求，形勢(shì)的必然和大勢(shì)所趨，域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解的建立具有借鑒意義。
行政訴訟發(fā)展的現(xiàn)狀及前景，是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的基礎(chǔ)。公正與效率是法院工作的主題，也是行政訴訟孜孜以求的目標(biāo)。但現(xiàn)在行政訴訟存在的客觀情況是：案件類型多，難度大，而與之相矛盾的是從事審判的人員不固定、行政審判效率低下，行政訴訟和解實(shí)踐中普遍存在的依據(jù)不明確、過(guò)程不透明、程序不規(guī)范、結(jié)果不公開等問(wèn)題。要解決這些矛盾，增設(shè)調(diào)解程序是應(yīng)然之選。由于沒(méi)有明文規(guī)定，實(shí)踐中有些行政訴訟調(diào)解顯得過(guò)于隨意，在未來(lái)我國(guó)行政訴訟的改革中應(yīng)當(dāng)明確確定行政訴訟可以調(diào)解的原則。按照保護(hù)合法利益，促進(jìn)依法行政，優(yōu)化司法環(huán)境、化解行政爭(zhēng)議的要求，急需構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的調(diào)解程序制度。事實(shí)上，我國(guó)行政法由于制定的歷史局限，包括“行政訴訟不適用調(diào)解”在內(nèi)的某些條款已不能完全滿足現(xiàn)實(shí)的客觀存在要求，在司法實(shí)踐中運(yùn)行行政調(diào)解制度，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的法律規(guī)定，并對(duì)具體程序問(wèn)題作出介定。值得慶幸的是，行政訴訟法已被全國(guó)人大法工委列入修改日程，如將行政訴訟調(diào)解制度在這次修改中得以確定，這無(wú)疑是行政訴訟改革的一次重大突破，對(duì)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家將具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。
而若在行政訴訟中引入調(diào)解制度，可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的能動(dòng)作用，創(chuàng)造了一個(gè)雙方進(jìn)行公平對(duì)話與協(xié)調(diào)和解的平臺(tái)，是在保守的行政司法體制中注入了人文氣息，對(duì)傳統(tǒng)剛性行政司法制度的軟化。這種制度設(shè)計(jì)給行政相對(duì)人內(nèi)心所帶來(lái)的滿足感和隨之而來(lái)的對(duì)程序和體制的信任感，不僅使訴訟秩序更加和諧，更能促進(jìn)司法公信力的提高。而對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解制度有利于降低成本，提高司法效率，進(jìn)而適應(yīng)現(xiàn)代行政司法的基本要求——公平與效率的平衡。本文擬從建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性、現(xiàn)實(shí)性、可行性入手，談一下自己的初淺看法。
一、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性
1、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是貫穿中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全過(guò)程的長(zhǎng)期歷史任務(wù)，是在科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，正確處理各種矛盾的歷史過(guò)程和社會(huì)結(jié)果。要按照民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)就是要使社會(huì)成員以及官民之間的關(guān)系保持在可控范圍以內(nèi)，使得各種社會(huì)矛盾得到協(xié)調(diào)，社會(huì)沖突和對(duì)抗減少甚至消失。
人民法院是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一分子，有不可推卸的責(zé)任，作為社會(huì)救濟(jì)的最后一道屏障，在化解社會(huì)矛盾特別是官民糾紛中，具有不可替代的重要作用。手段就是通過(guò)權(quán)威的司法合理地配置權(quán)利和義務(wù)，化解紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。和諧社會(huì)應(yīng)能有效解決其內(nèi)部發(fā)生的糾紛、矛盾和沖突，為此必須通過(guò)合理的多元化糾紛解決機(jī)制使糾紛與沖突能夠通過(guò)協(xié)商、對(duì)話和有效地溝通交流及時(shí)化解。這種和諧應(yīng)該是充滿活力、充滿差異和多樣性的存在，不斷探索解決新問(wèn)題的新辦法、處理新矛盾的新舉措，為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展,在行政訴訟中有必要引入調(diào)解制度,為社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建增加助力。
2、適應(yīng)現(xiàn)代行政訴訟的需要?，F(xiàn)代行政訴訟的要求是在公開的基礎(chǔ)上滿足公平和效率的平衡，引入調(diào)解制度，提高審判效率是勿庸置疑的，如果制度設(shè)計(jì)合理，在法院的主持下，完全可以實(shí)現(xiàn)調(diào)解的公平正義。司法公開可以減少乃至消除當(dāng)事人和民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的猜疑，是一種成本低而成效顯著的可行選擇。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)，也是人民法院基本的工作目標(biāo)。人民法院在行政訴訟中要堅(jiān)持公正與高效的統(tǒng)一,維護(hù)社會(huì)的公平正義..在確保公正的前提下，努力提高辦案效率。各種形式的替代性糾紛解決機(jī)制，比如在行政訴訟中引入調(diào)解制度，都應(yīng)該在社會(huì)控制的大系統(tǒng)中發(fā)揮作用，相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成配置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政糾紛解決體系。但是當(dāng)前行政訴訟呈現(xiàn)訴求多樣、關(guān)聯(lián)因素復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)，司法手段是解決行政糾紛的重要途經(jīng)和最后屏障，但絕不應(yīng)該成為的途經(jīng)。我國(guó)現(xiàn)在的行政審判有一種法律意識(shí)的理想主義傾向，而且基本思路仍然建立在典型職權(quán)主義理念之上，即把裁決當(dāng)作的結(jié)案方式，而并不是從糾紛解決的實(shí)際出發(fā)。這種非此即彼的糾紛處理機(jī)制顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代行政訴訟的要求。如果從糾紛解決的實(shí)際效果而言，由于法律自身的局限性，有時(shí)候一個(gè)不太好的調(diào)解甚至比一個(gè)好的判決具有更好的效果——糾紛的圓滿解決往往并非法律的解決。
3、妥善化解行政爭(zhēng)議，加強(qiáng)司法監(jiān)督的需要。事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。在諸多的撤訴案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查過(guò)程。但在實(shí)踐中存在的問(wèn)題在于，這種異化了的方式因沒(méi)有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時(shí)使得行政訴訟調(diào)解顯得有些過(guò)于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權(quán)力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無(wú)原則協(xié)調(diào)及壓服式的非自愿性協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)和結(jié)果無(wú)疑是多年來(lái)撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。無(wú)原則的調(diào)解和非自愿的調(diào)解是我國(guó)多年來(lái)行政訴訟撤訴率，特別是非正常撤訴率居高不下的重要原因。為規(guī)避法律，我國(guó)把這種事實(shí)上的調(diào)解成為“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，這也造成了行政案件非正常撤訴背后隱藏的突出問(wèn)題——案外和解，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利，促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。在中國(guó)行政訴訟制度的重構(gòu)過(guò)程中，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過(guò)程和內(nèi)容置于司法審查之下，消解因制度空缺帶來(lái)的不良因素。這對(duì)于妥善解決行政糾紛，保障行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)司法監(jiān)督是十分必要的。
4、平衡公共利益和個(gè)人利益的需要。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善過(guò)程中，我國(guó)出現(xiàn)了利益主體多元化的明顯趨勢(shì)，出現(xiàn)了諸多具有不同利益訴求的社會(huì)階層和利益群體。行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益就是其中十分重要的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)個(gè)人利益，這就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益，行政相對(duì)人應(yīng)該服從行政主體維護(hù)的合法公共利益，這是公共利益與個(gè)人利益一致的地方。鑒于此，可以認(rèn)為，公共利益和個(gè)人利益的關(guān)鍵是平衡，行政法的平衡則是在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，使維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利與利益，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正公平等多重價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，能夠達(dá)到一種統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。但是在我國(guó)的行政法中主要有兩種結(jié)案方式：判決和裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下當(dāng)事人雙方的矛盾沒(méi)有獲得解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)。
二、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)性
隨著我國(guó)改革逐步深入，各種社會(huì)矛盾和利益沖突凸顯，由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域等各種條件的限制和主觀思想上的問(wèn)題沒(méi)有很好的解決，作為社會(huì)主義應(yīng)有之義的平等、民主、自由等權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度并不高，社會(huì)有效運(yùn)行的法律、體制、機(jī)制、秩序、規(guī)范、組織、管理等還有不少問(wèn)題，因而我們面對(duì)著大量嚴(yán)重的權(quán)力侵害權(quán)利的現(xiàn)象，其中涉及行政權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾與爭(zhēng)議，相當(dāng)一部分反映到行政訴訟中來(lái)，干群官民之間存在著不同程度的關(guān)系緊張現(xiàn)象。因城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保、計(jì)劃生育等引發(fā)的行政爭(zhēng)議日益增多。行政受理案件范圍涉及到所有行政管理領(lǐng)域，案件種類達(dá)到50多種，受案數(shù)也以兩位數(shù)的速度上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)五年來(lái)全國(guó)法院審理行政一審收案473837件，結(jié)案471684件，有258706件是以裁定形式結(jié)案的，這其中就有大部分是通過(guò)協(xié)調(diào)和解而撤訴的案件。
撤訴率常年居高不下，我們探究背后的現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)行政審判中，法官不愿審、不敢判，被告行政機(jī)關(guān)怯于敗訴，不愿意跟原告爭(zhēng)個(gè)是非曲直，弱勢(shì)一方的原告如履薄冰、委曲求全。各方為爭(zhēng)取理性的回旋余地，形成了一個(gè)妥協(xié)處理方式——“協(xié)調(diào)”處理。這種“協(xié)調(diào)”處理實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有調(diào)解書的調(diào)解。行政訴訟實(shí)踐中存在調(diào)解早已是一個(gè)公開的秘密。大量的撤訴案件，歸納起來(lái)，不過(guò)以下幾種情況：一是原告起訴后到法院判決前，意識(shí)到行政行為是正確的，因而主動(dòng)要求撤訴；二是被告在訴訟中認(rèn)識(shí)到行政行為違反有關(guān)法律規(guī)定，改變?cè)姓袨?，在訴訟外給予原告某些好處，原告諒解后撤訴；三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，但行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的矛盾很深，彼此無(wú)法達(dá)成和解，經(jīng)過(guò)法官做工作,辯法析理,原告認(rèn)識(shí)到自身存在的問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)的決定還是有一定的合理性而撤回訴訟。后兩種方式都有“調(diào)解”轉(zhuǎn)“撤訴”的成分，尤其是第三種方式，實(shí)際上就是司法調(diào)解。雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒(méi)有調(diào)解但司法實(shí)務(wù)中卻大量存在，法律的欠缺不能阻止其旺盛的生命力。這種行政調(diào)解現(xiàn)狀，造成行政訴訟調(diào)解長(zhǎng)期游離于法治監(jiān)督之外，從而影響到行政審判的司法公信力和權(quán)威性，也不利于其解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等司法功能的發(fā)揮。
為響應(yīng)黨中央提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的號(hào)召，切實(shí)貫徹 “公正司法，一心為民”的工作方針，我們法院不斷加強(qiáng)行政訴訟案件協(xié)調(diào)工作，創(chuàng)新行政審判協(xié)調(diào)機(jī)制，在審理行政案件中，既注意引導(dǎo)當(dāng)事人以合法、理性的方式表達(dá)意愿和訴求，防止矛盾激化，又不斷增強(qiáng)協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛的能力，盡可能使案件的負(fù)面影響降到最低點(diǎn)，努力促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的和諧。法院在審理行政訴訟案件進(jìn)行了有益的嘗試，取得了很好的法律效果、政治效果和社會(huì)效果。我們可以看到，對(duì)于通過(guò)裁判方式無(wú)法做到案結(jié)事了的行政訴訟，通過(guò)協(xié)調(diào)的方式，綜合權(quán)衡各方面的利益關(guān)系和價(jià)值取向，促進(jìn)諒解與和解，是一種解決行政訴訟的方案。某些行政爭(zhēng)議單純通過(guò)法院的判決，社會(huì)效果并不見的好，有的案件審結(jié)了，問(wèn)題卻依然存在。無(wú)論如何，從糾紛解決的角度而言，調(diào)解的達(dá)成，使當(dāng)事人的訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)，也節(jié)約了訴訟成本；從行政訴訟主體和社會(huì)角度出發(fā)，行政調(diào)解的合意性，糾紛解決的徹底性，經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)和解無(wú)疑成了的選擇。
三、行政訴訟引入有限調(diào)解制度的可行性
1、從調(diào)解制度的目的和性質(zhì)看，在行政訴訟中適用調(diào)解具有可行性。調(diào)解是我國(guó)解決訴訟糾紛的一項(xiàng)重要法律制度，在訴訟中發(fā)揮著重要作用。行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一種訴訟活動(dòng)，與刑事訴訟（自訴案件）、民事訴訟一樣，當(dāng)然可以適用解決糾紛的普遍形式——調(diào)解。訴訟是處理特定社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其目的是將爭(zhēng)議進(jìn)行平息，由法院作為中立的裁判者進(jìn)行裁判，去化解爭(zhēng)議，平息矛盾。行政訴訟作為三大訴訟之一的訴訟制度，與民事訴訟有著眾多的相同之處，曾一度依賴于民事訴訟制度。行政訴訟法實(shí)施前，審理行政案件適用的都是民事訴訟法，這種做法在大多數(shù)情況下對(duì)雙方都是有利的，所以調(diào)解制度在各類訴訟當(dāng)中都應(yīng)該可以適用，當(dāng)然在行政訴訟中也不例外。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)中，許多情況下行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系交織在一起，行政訴訟中，出現(xiàn)附屬的民事問(wèn)題也是屢見不鮮。因此，行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度自然可以借鑒民事訴訟調(diào)解制度的理論。在人民法院審理行政案件過(guò)程中，通過(guò)雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證和人民法院的認(rèn)證以及雙方當(dāng)事人就事實(shí)認(rèn)定與法律適用進(jìn)行的辯論，如果行政主體意識(shí)到自己所作出的具體行政行為是違法的，因而在審判人員主持庭審的情況下，向原告賠禮道歉，并主動(dòng)提出撤銷其所作出的具體行政行為，同時(shí)要求原告撤訴，這種做法合情合理，也不違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以提倡并得到法院的支持。法院的這種支持，本質(zhì)上就是調(diào)解，實(shí)際上由審判員征求雙方的意見并促使雙方實(shí)施上述行為也是不應(yīng)該禁止的。行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動(dòng)，而調(diào)解制度的設(shè)立目的也是為了解決爭(zhēng)議，化解糾紛，所以二者不應(yīng)是相互排斥的，而可以是同時(shí)存在的。同時(shí)，民事訴訟調(diào)解制度的日趨完善和在審判中卓有成效地運(yùn)用，為行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度提供了充分的理論依據(jù)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2、行政機(jī)關(guān)在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是行政訴訟調(diào)解制度具有可行性的理論基礎(chǔ)。
否定行政訴訟調(diào)解制度的理由主要是認(rèn)為，公法被認(rèn)為是強(qiáng)制法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該執(zhí)行由立法者制定的規(guī)范而不得自由處分。行政主體對(duì)行政職權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿”與“合法”的基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極履行職權(quán)。法律規(guī)范著行政機(jī)關(guān)的行為，一般不存在當(dāng)事人相互交涉而采取行動(dòng)的余地，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。缺乏權(quán)利處分也就失去了和解的前提和基礎(chǔ)，因此行政公權(quán)的不可和解性被認(rèn)為是行政法的典型特征。但是，行政職權(quán)在行使過(guò)程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行為和自由裁量行為，行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。隨著現(xiàn)代法治從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，現(xiàn)代行政從機(jī)械行政走向能動(dòng)行政，從消極行政走向積極行政，為了充分發(fā)揮行政權(quán)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，行政機(jī)關(guān)被賦予了越來(lái)越多的行政裁量權(quán)。這說(shuō)明，在某些情況下，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)力范圍內(nèi)可以理性地處置、變更行政職權(quán)，具有一定的處分權(quán)，可以根據(jù)時(shí)勢(shì)需要以及考量行政目的作出機(jī)動(dòng)的判斷選擇，這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間，從而為行政權(quán)采取和解的行使方式提供了權(quán)力基礎(chǔ)。在行政機(jī)關(guān)依法享有自由裁量權(quán)的條件下，調(diào)解權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于當(dāng)事人，法律就應(yīng)當(dāng)設(shè)立調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。
3、行政訴訟引入調(diào)解制度不僅是順應(yīng)行政訴訟體制，與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇，也是與國(guó)際接軌的大勢(shì)所趨。環(huán)顧當(dāng)代世界各國(guó)，訴訟程序的多元化是共同的特征，絕大多數(shù)國(guó)家的非訴訟方式（包括ADR替代性糾紛解決方式、plea-barbaining訴辨交易等）處理的案件數(shù)量和比例大大高過(guò)判決結(jié)案。無(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，都有大量的立法司法范例可供借鑒。英美法系國(guó)家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒(méi)有專門的行政法規(guī)，也沒(méi)有單獨(dú)的行政訴訟程序設(shè)計(jì)。美國(guó)的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來(lái)進(jìn)行，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。大陸法系的德國(guó)1997年《行政法院法》第106條規(guī)定：為完全或部分了結(jié)爭(zhēng)議，訴訟參與人能就和解對(duì)象進(jìn)行處分的，可達(dá)成和解并請(qǐng)法院、委托法官或某一被請(qǐng)求的法官予以筆錄。法院、庭長(zhǎng)或主審法官以裁定方式作出的建議由訴訟參與人書面接受時(shí)，亦可達(dá)成法院主持的調(diào)解。盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國(guó)別特點(diǎn)，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實(shí)踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。
調(diào)解在行政訴訟的運(yùn)用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實(shí)有效地保護(hù)了相對(duì)人的利益。對(duì)此，專家學(xué)者們對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲越來(lái)越高，將調(diào)解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時(shí)代的要求，形勢(shì)的必然和大勢(shì)所趨，域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解的建立具有借鑒意義。
行政訴訟發(fā)展的現(xiàn)狀及前景，是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的基礎(chǔ)。公正與效率是法院工作的主題，也是行政訴訟孜孜以求的目標(biāo)。但現(xiàn)在行政訴訟存在的客觀情況是：案件類型多，難度大，而與之相矛盾的是從事審判的人員不固定、行政審判效率低下，行政訴訟和解實(shí)踐中普遍存在的依據(jù)不明確、過(guò)程不透明、程序不規(guī)范、結(jié)果不公開等問(wèn)題。要解決這些矛盾，增設(shè)調(diào)解程序是應(yīng)然之選。由于沒(méi)有明文規(guī)定，實(shí)踐中有些行政訴訟調(diào)解顯得過(guò)于隨意，在未來(lái)我國(guó)行政訴訟的改革中應(yīng)當(dāng)明確確定行政訴訟可以調(diào)解的原則。按照保護(hù)合法利益，促進(jìn)依法行政，優(yōu)化司法環(huán)境、化解行政爭(zhēng)議的要求，急需構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的調(diào)解程序制度。事實(shí)上，我國(guó)行政法由于制定的歷史局限，包括“行政訴訟不適用調(diào)解”在內(nèi)的某些條款已不能完全滿足現(xiàn)實(shí)的客觀存在要求，在司法實(shí)踐中運(yùn)行行政調(diào)解制度，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的法律規(guī)定，并對(duì)具體程序問(wèn)題作出介定。值得慶幸的是，行政訴訟法已被全國(guó)人大法工委列入修改日程，如將行政訴訟調(diào)解制度在這次修改中得以確定，這無(wú)疑是行政訴訟改革的一次重大突破，對(duì)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家將具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。