現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了行政訴訟的收案范圍是具體行政行為，《國(guó)家賠償法》中的行政賠償制度擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，使其適用不僅局限于具體行政行為，還包含了其他行政行為，即行政事實(shí)行為。目前在行政法學(xué)界，對(duì)行政行為中的行政事實(shí)行為的概念以及是否屬于法院身法審查范圍存在根本分歧。有人認(rèn)為行政事實(shí)行為是一種行政機(jī)關(guān)并不以設(shè)定、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的行為，一種行政管理職能，其目的或其意思表示并非創(chuàng)設(shè)、變更或消滅某種行政法律關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是非表意行為，或者說(shuō)行政事實(shí)行為不具備意效因果關(guān)系的法律行為本質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為行政事實(shí)行為就是一種行政機(jī)關(guān)工作人員在職務(wù)活動(dòng)中的個(gè)人侵權(quán)行為。本文試圖通過(guò)對(duì)民事法律行為與行政法律行為、行政事實(shí)行為與具體行政行為的理論進(jìn)行對(duì)比，界定行政事實(shí)行為的內(nèi)涵和外延，探討行政事實(shí)行為的救濟(jì)途徑。在文章之末，筆者對(duì)行政事實(shí)行為的救濟(jì)提出作出粗淺的設(shè)想。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。人民法院于2000年3月8日頒布實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中沒(méi)有再采用1991年人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中具體行政行為的定義，把行政訴訟的受案范圍界定為行政行為，而這與我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定是不一致的。本文試圖探討的就是在司法實(shí)踐中客觀存在的在具體行政行為之外的一種行政行為，即行政事實(shí)行為。
一、行政事實(shí)行為的概念的提出
早在1983年我國(guó)行政法學(xué)界就已經(jīng)提出了行政事實(shí)行為的概念，行政事實(shí)行為是指不直接產(chǎn)生法律后果的行政行為。但是至今，我國(guó)法學(xué)界但是對(duì)于行政法的理論研究并沒(méi)有深入下去。從當(dāng)前行政法學(xué)研究的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)行政法學(xué)界不但缺乏對(duì)行政事實(shí)行為概念的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而且對(duì)于行政事實(shí)行為理論缺乏系統(tǒng)的研究；從筆者從事的行政審判的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)行政事實(shí)行為不服提起的行政訴訟案件近年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)，但是法律工作者對(duì)行政事實(shí)行為的概念、救濟(jì)途徑等有不同的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，因此對(duì)行政事實(shí)行為的研究已是迫在眉睫了。
二、行政事實(shí)行為與民事事實(shí)行為
（一）民事事實(shí)行為的理論
我國(guó)的行政法學(xué)脫胎于民法學(xué)，因此研究行政行為不可避免的要先研究民事行為法學(xué)理論。民事法學(xué)作為比較成熟的法律體系，對(duì)民事行為以意思表示要件為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為法律行為和事實(shí)行為。法律行為和事實(shí)行為，兩者的區(qū)別在于：
1、意思表示方面 法律行為以意思表示為其構(gòu)成的基本要素，是行為人設(shè)立法律關(guān)系的外在表示。而事實(shí)行為則不以意思表示為其構(gòu)成的基本要素。
2、法律效力方面 法律行為以行為人的預(yù)期不同的意思表示內(nèi)容而產(chǎn)生不同的法律效力。事實(shí)行為不以當(dāng)事人預(yù)期的意思表示發(fā)生法律效力，行為人的客觀活動(dòng)構(gòu)成事實(shí)行為，根據(jù)法律的直接規(guī)定就在當(dāng)事人之間形成法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
3、基本規(guī)則方面 根據(jù)意思表示的不同法律行為的基本規(guī)則分為表意人的行為能力、意思表示自愿真實(shí)、意思表示內(nèi)容合法、意思表示不違反社會(huì)公德和社會(huì)秩序、意思表示符合法定的形式要求等內(nèi)容。而事實(shí)行為的基本規(guī)則則包括：主觀心理狀態(tài)、行為的客觀內(nèi)容、行為所引起的客觀后果、行為與后果的因果關(guān)系等內(nèi)容，主要是對(duì)法律關(guān)系成立的幾個(gè)主客觀構(gòu)成要素的要求。
（二）兩者的區(qū)別
從上述民法學(xué)理論來(lái)看，無(wú)論是民事事實(shí)行為，還是民事法律行為，都是能直接引起民事法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的行為，二者的區(qū)別在于民事事實(shí)行為是由于行為人的客觀行為，而不是行為人的意思表示而發(fā)生法律效果的行為。而行政事實(shí)行為是相對(duì)于對(duì)外發(fā)生法律效力的具體行政行為而言，對(duì)外不具有法律效力，以產(chǎn)生實(shí)際效果為目的，影響行政相對(duì)方的權(quán)利、義務(wù)的行為。行政行為的理論和民事法律行為與民事事實(shí)行為劃分理論顯然是不同的。因此，筆者以為，不能簡(jiǎn)單的用民事法律行為與民事事實(shí)行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分行政行為，行政事實(shí)行為必須在行政法學(xué)體系中加以研究，與其他行政行為相對(duì)比來(lái)分析其概念特征。
三、行政事實(shí)行為與具體行政行為
（一）行政行為的理論
根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政行為以是否對(duì)外發(fā)生法律效力為標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為行政法律行為和行政事實(shí)行為；以行政機(jī)關(guān)作出的是否以對(duì)外發(fā)生法律效力為目的行政行為，分為抽象行政行為和具體行政行為。具體行政行為是行政法律行為中最為重要的一個(gè)行政行為。我國(guó)的現(xiàn)行《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國(guó)家賠償法》的主要內(nèi)容都是以具體行政行為作為對(duì)象而建構(gòu)起來(lái)的。司法實(shí)踐中，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在行政訴訟的收案范圍僅對(duì)行政行為中的具體行政行為不服方可提起行政訴訟或者行政復(fù)議，其他行政行為的起訴將會(huì)由于不符合受案范圍而不予受理或予以駁回起訴。隨著法治的完善以及法律工作者在實(shí)踐中對(duì)行政訴訟收案范圍不斷的努力，行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍都在不斷的擴(kuò)大。具體行政行為的概念始見(jiàn)于1826年的德國(guó)行政法學(xué)說(shuō)，我國(guó)學(xué)者將此稱行為為具體行政行為，德國(guó)學(xué)者稱之為行政行為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者稱之為行政處分。雖然稱呼不同，但其內(nèi)涵是基本一致的。在我國(guó)具體行政行為也是一個(gè)具有法律意義的概念，然而，究竟何謂具體行政行為，法律既沒(méi)有作出界定，行政法學(xué)界至今也沒(méi)有一個(gè)非常權(quán)威的定義。筆者認(rèn)為：具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民、法人或者其他組織，以變更直接對(duì)外發(fā)生法律效力為目的，而作出設(shè)立、變更或者消滅行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為。
（二）具體行政行為與行政事實(shí)行為的區(qū)別
1、構(gòu)成要件不同
（1）客觀方面的要件不同。具體行政行為在客觀方面表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為。行政事實(shí)行為不僅包括行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為，還包括與行使職權(quán)和履行職責(zé)相關(guān)的行為，如暴力的侵權(quán)行為。
（2）法律效果要件不同。具體行政行為能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。行政事實(shí)行為是一種非法律行為，無(wú)論是否發(fā)生相應(yīng)的法律效果，都不影響行政事實(shí)行為的存在。
（3）主觀方面的要件不同。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)意志的外在表現(xiàn)。行政事實(shí)行為也是行政機(jī)關(guān)的一種意志，但意志并不是事實(shí)行為的構(gòu)成要件，同時(shí)事實(shí)行為也沒(méi)有具體的形式要求。
通過(guò)對(duì)具體行政行為和事實(shí)行為構(gòu)成要件的比較，筆者以為具體行政行為作為法律行為，必須具有主體要件、客觀方面要件、法律效果要件、主觀方面要件等四個(gè)構(gòu)成要件才能有效成立。而行政事實(shí)行為無(wú)論是否發(fā)生法律效力，只要是享有行政權(quán)力的主體在客觀上實(shí)施了行使職權(quán)、履行職責(zé)或與行使職權(quán)、履行職責(zé)相關(guān)的行為，就構(gòu)成了行政事實(shí)行為。
2、行為效力不同
具體行政行為效力一般包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四個(gè)方面。而行政事實(shí)行為則不一定具有法律效力。
3、裁判方式不同
在行政訴訟的過(guò)程中，對(duì)具體行政行為可以適用確認(rèn)判決、撤銷判決、變更判決等所有行政訴訟法規(guī)定的判決形式。對(duì)于行政事實(shí)行為而言，只能采用程序上駁回起訴，實(shí)體上確認(rèn)判決來(lái)確定其合法性問(wèn)題或則駁回訴請(qǐng)的判決方式。
（三）行政事實(shí)行為的概念與特征
通過(guò)上述闡述，筆者認(rèn)為，行政事實(shí)行為可以定義為行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)外不具有法律效力，但事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)造成一定影響的行政行為。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，其行為目的就在于根據(jù)法律的規(guī)定直接設(shè)立行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。而行政事實(shí)行為不具有法律效力，行政機(jī)關(guān)不能通過(guò)行政事實(shí)行為直接為行政相對(duì)方設(shè)定權(quán)利和義務(wù)。雖然行政事實(shí)行為也會(huì)對(duì)相對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)造成一定的影響，但這只是事實(shí)上的影響、實(shí)際上的影響，而且影響的發(fā)生也是由于外力作用而非法律法規(guī)規(guī)定的行政行為引發(fā)的結(jié)果。具體行政行為對(duì)外具有法律效力，行政事實(shí)行為不具有法律效力，這不但是具體行政行為和行政事實(shí)行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，而且也是與民事事實(shí)行為最重要的區(qū)別。
四、行政事實(shí)行為的救濟(jì)問(wèn)題和建議
行政事實(shí)行為不以設(shè)立、變更或消滅行政管理相對(duì)人在行政法上的權(quán)利、義務(wù)為目的，不能同具體行政行為等同起來(lái)，但是行政事實(shí)行為也可能會(huì)影響行政相對(duì)方的合法權(quán)益。有損害就應(yīng)有救濟(jì)，如果行政機(jī)關(guān)的行政事實(shí)行為對(duì)行政相對(duì)方的合法權(quán)益造成了損害，就應(yīng)當(dāng)為公民、法人或其他組織提供司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。
當(dāng)前根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍僅僅限于具體行政行為。2000年3月8日人民法院于頒布實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋中把行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大到了行政行為，但由于這一解釋中并未對(duì)行政行為進(jìn)行界定。由于行政法學(xué)發(fā)展的滯后，對(duì)于行政行為以及行政法律行為的概念仍存在爭(zhēng)議，因此該《司法解釋》仍然不能解決行政事實(shí)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍。但《國(guó)家賠償法》第三條第（二）（三）（四）（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為其實(shí)就是行政事實(shí)行為。由于行政事實(shí)行為只是一個(gè)學(xué)理上的概念，而非法律上的術(shù)語(yǔ)，同時(shí)至今唯有法律和理論對(duì)行政法律行為、行政事實(shí)行為作出明確的定義。但目前，對(duì)賠償法規(guī)定的幾個(gè)行政行為作為行政事實(shí)行為，行政法學(xué)界基本認(rèn)可。
（一）司法救濟(jì)權(quán)行使的現(xiàn)狀
1、范圍狹窄
根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織請(qǐng)求國(guó)家賠償必須是行政行為造成了其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)的損害，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利以及行政相對(duì)人未來(lái)利益的損害，國(guó)家并不承擔(dān)賠償責(zé)任。如果行政事實(shí)行為對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利如信訪、通訊等造成了損害，那么行政相對(duì)人就無(wú)法獲得司法的救濟(jì)。
2、程序上的缺陷
我國(guó)的《國(guó)家賠償法》規(guī)定了幾類行政事實(shí)行為的致害賠償問(wèn)題，根據(jù)國(guó)家賠償法的第9條之規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于依法確認(rèn)違法的行為承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟中一并提出。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政事實(shí)行為既不屬于行政復(fù)議的受案范圍，也不屬于行政訴訟的受案范圍。因此，對(duì)于行政事實(shí)行為的賠償案件，只能先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不賠償，也不確認(rèn)該行政事實(shí)行為違法，受害人的權(quán)利就無(wú)法有效地得到保障，因?yàn)榇_認(rèn)行政事實(shí)行為違法是行政相對(duì)人獲得國(guó)家賠償?shù)那疤釛l件。人民法院在1997的《司法解釋》中規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的及其工作人員實(shí)施了《國(guó)家賠償法》第三條第（二）（三）（四）（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請(qǐng)求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟。”同時(shí)又規(guī)定：“人民法院對(duì)賠償請(qǐng)求認(rèn)為未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為是否違法予以確認(rèn)?！狈ㄔ簩?duì)于審理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的這一救濟(jì)程序問(wèn)題，以司法解釋的形式賦予當(dāng)事人對(duì)行政事實(shí)行為提出行政訴訟的起訴權(quán)。關(guān)于行政事實(shí)行為的救濟(jì)權(quán)的行使的形式，筆者建議：
1、擴(kuò)大行政訴訟的收案范圍。在行政訴訟法修改時(shí)行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大到行政事實(shí)行為，讓受害人有權(quán)先提起確認(rèn)行政行為違法之訴，然后再根據(jù)裁判的結(jié)果，由受害人決定是否要求國(guó)家賠償。
2、國(guó)家賠償法中增加補(bǔ)償責(zé)任。根據(jù)目前我國(guó)對(duì)國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定，法律規(guī)定僅對(duì)于違法的事實(shí)行為造成的損害，行政相對(duì)人可以請(qǐng)求承擔(dān)賠償責(zé)任，而合法的行政事實(shí)行為也可能損害相對(duì)人的合法權(quán)益，借鑒外國(guó)法律的規(guī)定，可以在國(guó)家賠償法中規(guī)定由國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。一般而言，行政事實(shí)行為是一種職務(wù)行為或與職務(wù)相關(guān)的行為，從程序上看行政機(jī)關(guān)是按照法律的規(guī)定行使的職權(quán)行為一般都是合法的，但是這種合法的行為客觀上與行政相對(duì)人合法權(quán)益的損失之間也會(huì)有一定的因果關(guān)系，但由于目前法律法規(guī)僅對(duì)違法行為予以賠償，合法性行政行為的賠償被阻擋在司法審查之外。但是對(duì)于行政相對(duì)方來(lái)說(shuō)，其合法權(quán)益受到了侵害，并且該損害與行政機(jī)關(guān)的行政事實(shí)行為之間存在一定的因果關(guān)系，因此根據(jù)公平負(fù)擔(dān)的原則，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。人民法院于2000年3月8日頒布實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中沒(méi)有再采用1991年人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中具體行政行為的定義，把行政訴訟的受案范圍界定為行政行為，而這與我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定是不一致的。本文試圖探討的就是在司法實(shí)踐中客觀存在的在具體行政行為之外的一種行政行為，即行政事實(shí)行為。
一、行政事實(shí)行為的概念的提出
早在1983年我國(guó)行政法學(xué)界就已經(jīng)提出了行政事實(shí)行為的概念，行政事實(shí)行為是指不直接產(chǎn)生法律后果的行政行為。但是至今，我國(guó)法學(xué)界但是對(duì)于行政法的理論研究并沒(méi)有深入下去。從當(dāng)前行政法學(xué)研究的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)行政法學(xué)界不但缺乏對(duì)行政事實(shí)行為概念的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而且對(duì)于行政事實(shí)行為理論缺乏系統(tǒng)的研究；從筆者從事的行政審判的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)行政事實(shí)行為不服提起的行政訴訟案件近年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)，但是法律工作者對(duì)行政事實(shí)行為的概念、救濟(jì)途徑等有不同的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，因此對(duì)行政事實(shí)行為的研究已是迫在眉睫了。
二、行政事實(shí)行為與民事事實(shí)行為
（一）民事事實(shí)行為的理論
我國(guó)的行政法學(xué)脫胎于民法學(xué)，因此研究行政行為不可避免的要先研究民事行為法學(xué)理論。民事法學(xué)作為比較成熟的法律體系，對(duì)民事行為以意思表示要件為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為法律行為和事實(shí)行為。法律行為和事實(shí)行為，兩者的區(qū)別在于：
1、意思表示方面 法律行為以意思表示為其構(gòu)成的基本要素，是行為人設(shè)立法律關(guān)系的外在表示。而事實(shí)行為則不以意思表示為其構(gòu)成的基本要素。
2、法律效力方面 法律行為以行為人的預(yù)期不同的意思表示內(nèi)容而產(chǎn)生不同的法律效力。事實(shí)行為不以當(dāng)事人預(yù)期的意思表示發(fā)生法律效力，行為人的客觀活動(dòng)構(gòu)成事實(shí)行為，根據(jù)法律的直接規(guī)定就在當(dāng)事人之間形成法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
3、基本規(guī)則方面 根據(jù)意思表示的不同法律行為的基本規(guī)則分為表意人的行為能力、意思表示自愿真實(shí)、意思表示內(nèi)容合法、意思表示不違反社會(huì)公德和社會(huì)秩序、意思表示符合法定的形式要求等內(nèi)容。而事實(shí)行為的基本規(guī)則則包括：主觀心理狀態(tài)、行為的客觀內(nèi)容、行為所引起的客觀后果、行為與后果的因果關(guān)系等內(nèi)容，主要是對(duì)法律關(guān)系成立的幾個(gè)主客觀構(gòu)成要素的要求。
（二）兩者的區(qū)別
從上述民法學(xué)理論來(lái)看，無(wú)論是民事事實(shí)行為，還是民事法律行為，都是能直接引起民事法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的行為，二者的區(qū)別在于民事事實(shí)行為是由于行為人的客觀行為，而不是行為人的意思表示而發(fā)生法律效果的行為。而行政事實(shí)行為是相對(duì)于對(duì)外發(fā)生法律效力的具體行政行為而言，對(duì)外不具有法律效力，以產(chǎn)生實(shí)際效果為目的，影響行政相對(duì)方的權(quán)利、義務(wù)的行為。行政行為的理論和民事法律行為與民事事實(shí)行為劃分理論顯然是不同的。因此，筆者以為，不能簡(jiǎn)單的用民事法律行為與民事事實(shí)行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分行政行為，行政事實(shí)行為必須在行政法學(xué)體系中加以研究，與其他行政行為相對(duì)比來(lái)分析其概念特征。
三、行政事實(shí)行為與具體行政行為
（一）行政行為的理論
根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政行為以是否對(duì)外發(fā)生法律效力為標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為行政法律行為和行政事實(shí)行為；以行政機(jī)關(guān)作出的是否以對(duì)外發(fā)生法律效力為目的行政行為，分為抽象行政行為和具體行政行為。具體行政行為是行政法律行為中最為重要的一個(gè)行政行為。我國(guó)的現(xiàn)行《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國(guó)家賠償法》的主要內(nèi)容都是以具體行政行為作為對(duì)象而建構(gòu)起來(lái)的。司法實(shí)踐中，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在行政訴訟的收案范圍僅對(duì)行政行為中的具體行政行為不服方可提起行政訴訟或者行政復(fù)議，其他行政行為的起訴將會(huì)由于不符合受案范圍而不予受理或予以駁回起訴。隨著法治的完善以及法律工作者在實(shí)踐中對(duì)行政訴訟收案范圍不斷的努力，行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍都在不斷的擴(kuò)大。具體行政行為的概念始見(jiàn)于1826年的德國(guó)行政法學(xué)說(shuō)，我國(guó)學(xué)者將此稱行為為具體行政行為，德國(guó)學(xué)者稱之為行政行為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者稱之為行政處分。雖然稱呼不同，但其內(nèi)涵是基本一致的。在我國(guó)具體行政行為也是一個(gè)具有法律意義的概念，然而，究竟何謂具體行政行為，法律既沒(méi)有作出界定，行政法學(xué)界至今也沒(méi)有一個(gè)非常權(quán)威的定義。筆者認(rèn)為：具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民、法人或者其他組織，以變更直接對(duì)外發(fā)生法律效力為目的，而作出設(shè)立、變更或者消滅行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為。
（二）具體行政行為與行政事實(shí)行為的區(qū)別
1、構(gòu)成要件不同
（1）客觀方面的要件不同。具體行政行為在客觀方面表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為。行政事實(shí)行為不僅包括行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為，還包括與行使職權(quán)和履行職責(zé)相關(guān)的行為，如暴力的侵權(quán)行為。
（2）法律效果要件不同。具體行政行為能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。行政事實(shí)行為是一種非法律行為，無(wú)論是否發(fā)生相應(yīng)的法律效果，都不影響行政事實(shí)行為的存在。
（3）主觀方面的要件不同。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)意志的外在表現(xiàn)。行政事實(shí)行為也是行政機(jī)關(guān)的一種意志，但意志并不是事實(shí)行為的構(gòu)成要件，同時(shí)事實(shí)行為也沒(méi)有具體的形式要求。
通過(guò)對(duì)具體行政行為和事實(shí)行為構(gòu)成要件的比較，筆者以為具體行政行為作為法律行為，必須具有主體要件、客觀方面要件、法律效果要件、主觀方面要件等四個(gè)構(gòu)成要件才能有效成立。而行政事實(shí)行為無(wú)論是否發(fā)生法律效力，只要是享有行政權(quán)力的主體在客觀上實(shí)施了行使職權(quán)、履行職責(zé)或與行使職權(quán)、履行職責(zé)相關(guān)的行為，就構(gòu)成了行政事實(shí)行為。
2、行為效力不同
具體行政行為效力一般包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四個(gè)方面。而行政事實(shí)行為則不一定具有法律效力。
3、裁判方式不同
在行政訴訟的過(guò)程中，對(duì)具體行政行為可以適用確認(rèn)判決、撤銷判決、變更判決等所有行政訴訟法規(guī)定的判決形式。對(duì)于行政事實(shí)行為而言，只能采用程序上駁回起訴，實(shí)體上確認(rèn)判決來(lái)確定其合法性問(wèn)題或則駁回訴請(qǐng)的判決方式。
（三）行政事實(shí)行為的概念與特征
通過(guò)上述闡述，筆者認(rèn)為，行政事實(shí)行為可以定義為行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)外不具有法律效力，但事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)造成一定影響的行政行為。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，其行為目的就在于根據(jù)法律的規(guī)定直接設(shè)立行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。而行政事實(shí)行為不具有法律效力，行政機(jī)關(guān)不能通過(guò)行政事實(shí)行為直接為行政相對(duì)方設(shè)定權(quán)利和義務(wù)。雖然行政事實(shí)行為也會(huì)對(duì)相對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)造成一定的影響，但這只是事實(shí)上的影響、實(shí)際上的影響，而且影響的發(fā)生也是由于外力作用而非法律法規(guī)規(guī)定的行政行為引發(fā)的結(jié)果。具體行政行為對(duì)外具有法律效力，行政事實(shí)行為不具有法律效力，這不但是具體行政行為和行政事實(shí)行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，而且也是與民事事實(shí)行為最重要的區(qū)別。
四、行政事實(shí)行為的救濟(jì)問(wèn)題和建議
行政事實(shí)行為不以設(shè)立、變更或消滅行政管理相對(duì)人在行政法上的權(quán)利、義務(wù)為目的，不能同具體行政行為等同起來(lái)，但是行政事實(shí)行為也可能會(huì)影響行政相對(duì)方的合法權(quán)益。有損害就應(yīng)有救濟(jì)，如果行政機(jī)關(guān)的行政事實(shí)行為對(duì)行政相對(duì)方的合法權(quán)益造成了損害，就應(yīng)當(dāng)為公民、法人或其他組織提供司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。
當(dāng)前根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍僅僅限于具體行政行為。2000年3月8日人民法院于頒布實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋中把行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大到了行政行為，但由于這一解釋中并未對(duì)行政行為進(jìn)行界定。由于行政法學(xué)發(fā)展的滯后，對(duì)于行政行為以及行政法律行為的概念仍存在爭(zhēng)議，因此該《司法解釋》仍然不能解決行政事實(shí)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍。但《國(guó)家賠償法》第三條第（二）（三）（四）（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為其實(shí)就是行政事實(shí)行為。由于行政事實(shí)行為只是一個(gè)學(xué)理上的概念，而非法律上的術(shù)語(yǔ)，同時(shí)至今唯有法律和理論對(duì)行政法律行為、行政事實(shí)行為作出明確的定義。但目前，對(duì)賠償法規(guī)定的幾個(gè)行政行為作為行政事實(shí)行為，行政法學(xué)界基本認(rèn)可。
（一）司法救濟(jì)權(quán)行使的現(xiàn)狀
1、范圍狹窄
根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織請(qǐng)求國(guó)家賠償必須是行政行為造成了其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)的損害，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利以及行政相對(duì)人未來(lái)利益的損害，國(guó)家并不承擔(dān)賠償責(zé)任。如果行政事實(shí)行為對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利如信訪、通訊等造成了損害，那么行政相對(duì)人就無(wú)法獲得司法的救濟(jì)。
2、程序上的缺陷
我國(guó)的《國(guó)家賠償法》規(guī)定了幾類行政事實(shí)行為的致害賠償問(wèn)題，根據(jù)國(guó)家賠償法的第9條之規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于依法確認(rèn)違法的行為承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟中一并提出。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政事實(shí)行為既不屬于行政復(fù)議的受案范圍，也不屬于行政訴訟的受案范圍。因此，對(duì)于行政事實(shí)行為的賠償案件，只能先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不賠償，也不確認(rèn)該行政事實(shí)行為違法，受害人的權(quán)利就無(wú)法有效地得到保障，因?yàn)榇_認(rèn)行政事實(shí)行為違法是行政相對(duì)人獲得國(guó)家賠償?shù)那疤釛l件。人民法院在1997的《司法解釋》中規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的及其工作人員實(shí)施了《國(guó)家賠償法》第三條第（二）（三）（四）（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請(qǐng)求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟。”同時(shí)又規(guī)定：“人民法院對(duì)賠償請(qǐng)求認(rèn)為未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為是否違法予以確認(rèn)?！狈ㄔ簩?duì)于審理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的這一救濟(jì)程序問(wèn)題，以司法解釋的形式賦予當(dāng)事人對(duì)行政事實(shí)行為提出行政訴訟的起訴權(quán)。關(guān)于行政事實(shí)行為的救濟(jì)權(quán)的行使的形式，筆者建議：
1、擴(kuò)大行政訴訟的收案范圍。在行政訴訟法修改時(shí)行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大到行政事實(shí)行為，讓受害人有權(quán)先提起確認(rèn)行政行為違法之訴，然后再根據(jù)裁判的結(jié)果，由受害人決定是否要求國(guó)家賠償。
2、國(guó)家賠償法中增加補(bǔ)償責(zé)任。根據(jù)目前我國(guó)對(duì)國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定，法律規(guī)定僅對(duì)于違法的事實(shí)行為造成的損害，行政相對(duì)人可以請(qǐng)求承擔(dān)賠償責(zé)任，而合法的行政事實(shí)行為也可能損害相對(duì)人的合法權(quán)益，借鑒外國(guó)法律的規(guī)定，可以在國(guó)家賠償法中規(guī)定由國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。一般而言，行政事實(shí)行為是一種職務(wù)行為或與職務(wù)相關(guān)的行為，從程序上看行政機(jī)關(guān)是按照法律的規(guī)定行使的職權(quán)行為一般都是合法的，但是這種合法的行為客觀上與行政相對(duì)人合法權(quán)益的損失之間也會(huì)有一定的因果關(guān)系，但由于目前法律法規(guī)僅對(duì)違法行為予以賠償，合法性行政行為的賠償被阻擋在司法審查之外。但是對(duì)于行政相對(duì)方來(lái)說(shuō)，其合法權(quán)益受到了侵害，并且該損害與行政機(jī)關(guān)的行政事實(shí)行為之間存在一定的因果關(guān)系，因此根據(jù)公平負(fù)擔(dān)的原則，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。