在對(duì)政府公共工程竣工決算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，工程價(jià)款結(jié)算時(shí)的高估冒算現(xiàn)象依然是建設(shè)項(xiàng)目違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的主要表現(xiàn)，而這些建設(shè)項(xiàng)目，特別是重點(diǎn)工程，大都在建設(shè)實(shí)施過(guò)程中發(fā)生了大量的工程變更。那么，工程變更與高估冒算間是否存在某種程度的相關(guān)關(guān)系？我們就審計(jì)中掌握的蘇州市部分重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行了定量的實(shí)證分析。
一、問(wèn)題的提出
分析數(shù)據(jù)及結(jié)果經(jīng)計(jì)算，上述三個(gè)項(xiàng)目的工程變更額與核減額之間的相關(guān)系數(shù)分別高達(dá)0.89、0.87和0.71（注：相關(guān)系數(shù)大于0呈正相關(guān)，在0.5與0.8之間為顯著相關(guān)，在0.8與1之間為高度相關(guān)），這一分析結(jié)果表明，前兩個(gè)項(xiàng)目工程變更與核減額之間呈高度正相關(guān)關(guān)系，后一個(gè)項(xiàng)目則呈顯著正相關(guān)關(guān)系，也就是說(shuō)，工程變更越大，核減金額也越大，說(shuō)明工程結(jié)算中存在的問(wèn)題也越多，由此可見(jiàn)，過(guò)多的工程變更是導(dǎo)致投資失控的重要原因。
二、原因分析
高估冒算的根本動(dòng)因是工程承包商或施工單位追求自身利潤(rùn)的化，前述分析則揭示了高估冒算很大程度上伴發(fā)于工程變更。從以往對(duì)公共工程項(xiàng)目審計(jì)的情況看，招投標(biāo)、變更管理等環(huán)節(jié)未能得到有效控制是造成過(guò)多工程變更，從而誘發(fā)高估冒算的具體因素。
首先，招投標(biāo)流于形式。許多項(xiàng)目在招投標(biāo)時(shí)無(wú)法保證足夠的設(shè)計(jì)深度，普遍存在方案招標(biāo)和局部招標(biāo)的問(wèn)題，招投標(biāo)的目的僅在于確定由誰(shuí)中標(biāo)承建，而忽視了招投標(biāo)對(duì)成本控制的真正意義，特別是招投標(biāo)時(shí)未能涵蓋或細(xì)化的工程內(nèi)容，在隨后產(chǎn)生大量工程變更的同時(shí)，也失去了應(yīng)有的監(jiān)管意義。如某工程僅通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)部分的招投標(biāo)來(lái)確定主體工程施工單位，即僅對(duì)占整個(gè)土建工程量30%的地下室工程部分進(jìn)行了招投標(biāo)，而地上部分則實(shí)行“按實(shí)結(jié)算，同比率下浮”。該項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果顯示，有標(biāo)底控制部分的核減率為9.44%，而地上部分的核減率則達(dá)到了34.08%，大大超出土建工程的一般核減率。
其次，變更管理不規(guī)范。一些項(xiàng)目在施工過(guò)程中頻繁提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅致使實(shí)際投資超預(yù)算，也容易讓被施工單位在工程變更、簽證中鉆空子。如某新館裝飾工程的設(shè)計(jì)在土建工程完工前方開始進(jìn)行，且部分裝修標(biāo)準(zhǔn)有所提高，如原設(shè)計(jì)的普通大理石改為高檔金茂灰花崗巖、局部涂料改為微晶石、地坪采用了進(jìn)口的亞麻油地材以及外墻裝飾選用干掛花崗巖等等。這些材料用量大，價(jià)格高，建設(shè)單位未能對(duì)這些變更材料做好測(cè)算、詢價(jià)和定價(jià)工作，致實(shí)際投資大大超過(guò)中標(biāo)價(jià)，而這部分的審計(jì)核減額均在10%以上，的外墻干掛工程則達(dá)到了43%.
三、解決建議
首先要重視前期工作。造成大量工程變更的根源在于建設(shè)程序執(zhí)行不嚴(yán)，前期工作質(zhì)量不高。政府公共工程更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)科學(xué)、規(guī)范。應(yīng)健全決策機(jī)制，完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)程，遵循客觀、正常的基本建設(shè)程序，保證必要的前期準(zhǔn)備工作時(shí)間，特別是要嚴(yán)格按照“根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件編制施工圖文件”，進(jìn)而“編制項(xiàng)目招投標(biāo)文件”的規(guī)范程序進(jìn)行，作好可行性研究和論證工作，充分深化施工圖設(shè)計(jì)和細(xì)化施工圖預(yù)算，才能保證招投標(biāo)時(shí)必要的設(shè)計(jì)深度，提高前期工作質(zhì)量。
其次要做實(shí)招投標(biāo)工作。有關(guān)職能部門應(yīng)區(qū)別投資主體的性質(zhì)，科學(xué)調(diào)整和安排招投標(biāo)市場(chǎng)管理工作的重點(diǎn)，在淡化一部分市場(chǎng)監(jiān)督職能的同時(shí)，加大對(duì)政府投資公共工程招投標(biāo)執(zhí)行情況和后期落實(shí)情況的監(jiān)督管理，確保政府工程招投標(biāo)工作的實(shí)質(zhì)。另外，應(yīng)明確規(guī)定基建工程招投標(biāo)項(xiàng)目總量必須達(dá)到整個(gè)完工工程量的一定比例，附屬、追加工程項(xiàng)目總量必須控制在相應(yīng)比例以內(nèi)，且數(shù)額較大的還必須實(shí)行招投標(biāo)，杜絕和制止化整為零、化大為小、甩項(xiàng)拋?lái)?xiàng)，變相逃避監(jiān)督的行為。
第三要強(qiáng)化合同管理。增強(qiáng)履約的法制意識(shí)，合同雙方都應(yīng)該按照招標(biāo)投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定嚴(yán)格執(zhí)行。充分發(fā)揮中標(biāo)價(jià)對(duì)結(jié)算價(jià)的約束作用，建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)對(duì)變更情況的充分預(yù)見(jiàn)、對(duì)投標(biāo)技巧的必要掌握，審慎簽訂合同或協(xié)議，合理限制價(jià)款調(diào)整空間，將變更對(duì)投資失控造成的不利影響降低最低。
第四要加強(qiáng)變更管理。應(yīng)按《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中關(guān)于“工程設(shè)計(jì)變更價(jià)款調(diào)整”的相應(yīng)規(guī)定，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，明確和規(guī)范限額以上工程變更的申報(bào)審批程序。盡可能把設(shè)計(jì)變更控制在設(shè)計(jì)階段初期，特別是對(duì)工程造價(jià)影響較大的設(shè)計(jì)變更，要先算賬后變更，嚴(yán)禁隨意變更，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于定額缺項(xiàng)的新材料、新工藝、新技術(shù)，建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)行充分的市場(chǎng)詢價(jià)及技術(shù)測(cè)定，合理定價(jià)、審慎簽約，使工程造價(jià)得到有效控制。
第五要加大審計(jì)力度。審計(jì)部門在對(duì)工程決算進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有必要對(duì)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證給予高度關(guān)注，嚴(yán)格審查。審核時(shí)必須查明變更簽證及附件資料是否符合實(shí)際情況，有無(wú)虛報(bào)工作量或隨意調(diào)整合同價(jià)的情況，特別是對(duì)于同時(shí)有核增、核減的變更設(shè)計(jì)工程數(shù)量，注意是否在核增的同時(shí)對(duì)相關(guān)子目工程量進(jìn)行了核減。
一、問(wèn)題的提出
分析數(shù)據(jù)及結(jié)果經(jīng)計(jì)算，上述三個(gè)項(xiàng)目的工程變更額與核減額之間的相關(guān)系數(shù)分別高達(dá)0.89、0.87和0.71（注：相關(guān)系數(shù)大于0呈正相關(guān)，在0.5與0.8之間為顯著相關(guān)，在0.8與1之間為高度相關(guān)），這一分析結(jié)果表明，前兩個(gè)項(xiàng)目工程變更與核減額之間呈高度正相關(guān)關(guān)系，后一個(gè)項(xiàng)目則呈顯著正相關(guān)關(guān)系，也就是說(shuō)，工程變更越大，核減金額也越大，說(shuō)明工程結(jié)算中存在的問(wèn)題也越多，由此可見(jiàn)，過(guò)多的工程變更是導(dǎo)致投資失控的重要原因。
二、原因分析
高估冒算的根本動(dòng)因是工程承包商或施工單位追求自身利潤(rùn)的化，前述分析則揭示了高估冒算很大程度上伴發(fā)于工程變更。從以往對(duì)公共工程項(xiàng)目審計(jì)的情況看，招投標(biāo)、變更管理等環(huán)節(jié)未能得到有效控制是造成過(guò)多工程變更，從而誘發(fā)高估冒算的具體因素。
首先，招投標(biāo)流于形式。許多項(xiàng)目在招投標(biāo)時(shí)無(wú)法保證足夠的設(shè)計(jì)深度，普遍存在方案招標(biāo)和局部招標(biāo)的問(wèn)題，招投標(biāo)的目的僅在于確定由誰(shuí)中標(biāo)承建，而忽視了招投標(biāo)對(duì)成本控制的真正意義，特別是招投標(biāo)時(shí)未能涵蓋或細(xì)化的工程內(nèi)容，在隨后產(chǎn)生大量工程變更的同時(shí)，也失去了應(yīng)有的監(jiān)管意義。如某工程僅通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)部分的招投標(biāo)來(lái)確定主體工程施工單位，即僅對(duì)占整個(gè)土建工程量30%的地下室工程部分進(jìn)行了招投標(biāo)，而地上部分則實(shí)行“按實(shí)結(jié)算，同比率下浮”。該項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果顯示，有標(biāo)底控制部分的核減率為9.44%，而地上部分的核減率則達(dá)到了34.08%，大大超出土建工程的一般核減率。
其次，變更管理不規(guī)范。一些項(xiàng)目在施工過(guò)程中頻繁提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅致使實(shí)際投資超預(yù)算，也容易讓被施工單位在工程變更、簽證中鉆空子。如某新館裝飾工程的設(shè)計(jì)在土建工程完工前方開始進(jìn)行，且部分裝修標(biāo)準(zhǔn)有所提高，如原設(shè)計(jì)的普通大理石改為高檔金茂灰花崗巖、局部涂料改為微晶石、地坪采用了進(jìn)口的亞麻油地材以及外墻裝飾選用干掛花崗巖等等。這些材料用量大，價(jià)格高，建設(shè)單位未能對(duì)這些變更材料做好測(cè)算、詢價(jià)和定價(jià)工作，致實(shí)際投資大大超過(guò)中標(biāo)價(jià)，而這部分的審計(jì)核減額均在10%以上，的外墻干掛工程則達(dá)到了43%.
三、解決建議
首先要重視前期工作。造成大量工程變更的根源在于建設(shè)程序執(zhí)行不嚴(yán)，前期工作質(zhì)量不高。政府公共工程更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)科學(xué)、規(guī)范。應(yīng)健全決策機(jī)制，完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)程，遵循客觀、正常的基本建設(shè)程序，保證必要的前期準(zhǔn)備工作時(shí)間，特別是要嚴(yán)格按照“根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件編制施工圖文件”，進(jìn)而“編制項(xiàng)目招投標(biāo)文件”的規(guī)范程序進(jìn)行，作好可行性研究和論證工作，充分深化施工圖設(shè)計(jì)和細(xì)化施工圖預(yù)算，才能保證招投標(biāo)時(shí)必要的設(shè)計(jì)深度，提高前期工作質(zhì)量。
其次要做實(shí)招投標(biāo)工作。有關(guān)職能部門應(yīng)區(qū)別投資主體的性質(zhì)，科學(xué)調(diào)整和安排招投標(biāo)市場(chǎng)管理工作的重點(diǎn)，在淡化一部分市場(chǎng)監(jiān)督職能的同時(shí)，加大對(duì)政府投資公共工程招投標(biāo)執(zhí)行情況和后期落實(shí)情況的監(jiān)督管理，確保政府工程招投標(biāo)工作的實(shí)質(zhì)。另外，應(yīng)明確規(guī)定基建工程招投標(biāo)項(xiàng)目總量必須達(dá)到整個(gè)完工工程量的一定比例，附屬、追加工程項(xiàng)目總量必須控制在相應(yīng)比例以內(nèi)，且數(shù)額較大的還必須實(shí)行招投標(biāo)，杜絕和制止化整為零、化大為小、甩項(xiàng)拋?lái)?xiàng)，變相逃避監(jiān)督的行為。
第三要強(qiáng)化合同管理。增強(qiáng)履約的法制意識(shí)，合同雙方都應(yīng)該按照招標(biāo)投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定嚴(yán)格執(zhí)行。充分發(fā)揮中標(biāo)價(jià)對(duì)結(jié)算價(jià)的約束作用，建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)對(duì)變更情況的充分預(yù)見(jiàn)、對(duì)投標(biāo)技巧的必要掌握，審慎簽訂合同或協(xié)議，合理限制價(jià)款調(diào)整空間，將變更對(duì)投資失控造成的不利影響降低最低。
第四要加強(qiáng)變更管理。應(yīng)按《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中關(guān)于“工程設(shè)計(jì)變更價(jià)款調(diào)整”的相應(yīng)規(guī)定，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，明確和規(guī)范限額以上工程變更的申報(bào)審批程序。盡可能把設(shè)計(jì)變更控制在設(shè)計(jì)階段初期，特別是對(duì)工程造價(jià)影響較大的設(shè)計(jì)變更，要先算賬后變更，嚴(yán)禁隨意變更，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于定額缺項(xiàng)的新材料、新工藝、新技術(shù)，建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)行充分的市場(chǎng)詢價(jià)及技術(shù)測(cè)定，合理定價(jià)、審慎簽約，使工程造價(jià)得到有效控制。
第五要加大審計(jì)力度。審計(jì)部門在對(duì)工程決算進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有必要對(duì)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證給予高度關(guān)注，嚴(yán)格審查。審核時(shí)必須查明變更簽證及附件資料是否符合實(shí)際情況，有無(wú)虛報(bào)工作量或隨意調(diào)整合同價(jià)的情況，特別是對(duì)于同時(shí)有核增、核減的變更設(shè)計(jì)工程數(shù)量，注意是否在核增的同時(shí)對(duì)相關(guān)子目工程量進(jìn)行了核減。