近年來，隨著政府投資項(xiàng)目建設(shè)的快速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作也逐步深入，同時(shí)圍繞著政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、監(jiān)督方式、處理處罰措施以及相關(guān)方救濟(jì)途徑等問題也產(chǎn)生了激烈的爭論。概括而言，目前我國政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中主要存在以下四個(gè)焦點(diǎn)法律問題：一是審計(jì)機(jī)關(guān)是否能對(duì)政府投資項(xiàng)目的施工方等相關(guān)方進(jìn)行審計(jì)；二是審計(jì)機(jī)關(guān)能否對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)合同的合法性、有效性進(jìn)行判定；三是審計(jì)機(jī)關(guān)是否能夠通過審計(jì)決定的方式對(duì)政府投資項(xiàng)目的決算價(jià)款進(jìn)行核減；四是政府投資項(xiàng)目的施工、監(jiān)理等相關(guān)方的救濟(jì)途徑問題。
筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下兩方面入手解決目前我國政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中存在的焦點(diǎn)法律問題：
一方面要著眼于對(duì)政府投資項(xiàng)目焦點(diǎn)法律問題的根本解決，即抓住對(duì)政府投資項(xiàng)目及其合同的本質(zhì)屬性認(rèn)識(shí)不清這一問題的根源，徹底糾正關(guān)于我國政府投資項(xiàng)目及相關(guān)的合同是政府作為普通民事主體所從事的民事行為的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目建設(shè)以及相關(guān)的合同是政府為了履行其公共管理職能作出的具體行政行為這一法律事實(shí)。同時(shí)，要探索建立以《行政合同法》為核心的完善的行政合同法律制度，對(duì)行政合同的范圍進(jìn)行準(zhǔn)確地界定，對(duì)行政合同訂立、履行的程序以及合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)予以明確，對(duì)行政合同糾紛的解決途徑予以規(guī)定，改變我國目前法律上將行政合同與民事合同混為一談的局面，從而將政府投資項(xiàng)目合同從民事合同中剝離出來，確立其行政合同的法律地位，把政府投資項(xiàng)目合同涉及的法律問題納入到行政合同法律制度的框架下予以解決。
另一方面要著眼于對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督焦點(diǎn)法律問題的階段性解決。雖然尋求對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督相關(guān)問題的根本解決是我們的終極目的，但是這將是一個(gè)相對(duì)漫長，而且充滿博弈的過程。由于對(duì)我國政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的爭論越來越激烈以及由其引起的法律糾紛日益增多，使我們不得不在目前的法律框架下尋求解決這些問題的權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為，雖然解決這些問題的方式是多種多樣的，但關(guān)鍵是合理界定審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督手段及處理處罰行為的合法性邊界，既要確立審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督及其審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性，確保公共利益的最終實(shí)現(xiàn)，又要將審計(jì)機(jī)關(guān)的行政行為控制在合法、合理的范圍內(nèi)，切實(shí)保障政府投資項(xiàng)目相關(guān)方的合法權(quán)益，達(dá)到公共利益與個(gè)人利益的雙贏。具體來說，筆者有以下四個(gè)建議：
一、完善現(xiàn)有的關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)，推動(dòng)國務(wù)院出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》
我國目前沒有專門的關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)，我國修正后的審計(jì)法僅對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了原則性的規(guī)定，目前的審計(jì)法實(shí)施條例以及審計(jì)署等六部委1996年印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》、審計(jì)署2001年頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，實(shí)際上多數(shù)內(nèi)容已過時(shí)或操作性不強(qiáng)，不能滿足政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作的需要，而審計(jì)署2006年出臺(tái)的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》又僅是旨在規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)行為的規(guī)范性文件，無論其形式、內(nèi)容還是法律效力都無法有效地指導(dǎo)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急就是以修正后的審計(jì)法為基礎(chǔ)，廣泛借鑒近年來地方政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督立法工作的成功經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督法律法規(guī)的立、改、廢工作，在條件成熟的情況下出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、法定程序等問題予以明確規(guī)定，從而將政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作完全納入法治軌道。
二、加強(qiáng)對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案例的理論研究，出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋以指導(dǎo)司法實(shí)踐
據(jù)審計(jì)署的不完全統(tǒng)計(jì)，2001年至2006年間全國由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的復(fù)議和訴訟案件共52件，其中20件是通過行政復(fù)議、行政訴訟方式解決的，其余的32件當(dāng)事人未經(jīng)行政救濟(jì)途徑直接提起民事訴訟。在已審結(jié)的15件民事訴訟案件中，人民法院采信審計(jì)決定的5件，部分采信的3件，不采信的7件。從目前的司法實(shí)踐來看，部分法院在未按法定程序?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)決定進(jìn)行合法性、合理性審查的前提下，就作出了實(shí)質(zhì)上否定或者部分否定審計(jì)結(jié)論的民事判決，這是與法律相違背的，同時(shí)客觀上造成了“強(qiáng)制執(zhí)行困境”的出現(xiàn)。而且，不容忽視的是，人民法院[2001]民一他字第2號(hào)函《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》這一不具備普遍適用效力的司法文件已經(jīng)對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案件的審理工作造成了誤導(dǎo)。因此，人民法院應(yīng)該在對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案例進(jìn)行理論研究的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)指導(dǎo)這類案件審理工作的司法解釋，其中應(yīng)該明確此類案件的審理應(yīng)以有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)決定的合法性、合理性的審查結(jié)論為前提，以保證審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。
三、正確界定審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督行為的法律邊界，保證審計(jì)監(jiān)督行為的合法性、適當(dāng)性
審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)方涉及投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支行為以及對(duì)投資項(xiàng)目合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上是行使政府在行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)的一種形式，這種優(yōu)益權(quán)的行使必須是合法合理的，不能超越職權(quán)對(duì)不屬于自身職責(zé)范圍的事實(shí)和行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和處理，不能片面地夸大公共利益而損害相關(guān)方的合法利益。其主要內(nèi)容：
一是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)監(jiān)督過程中不能對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)合同的合法性、有效性進(jìn)行判定。如果審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有可能導(dǎo)致合同無效的事實(shí)或行為，應(yīng)該將這些事實(shí)或者行為的證據(jù)通過法定程序移交給有權(quán)機(jī)關(guān)，由其對(duì)相關(guān)合同的合法性、有效性進(jìn)行判定，審計(jì)機(jī)關(guān)只能根據(jù)有權(quán)機(jī)關(guān)的判定來為或者不為一定的行政行為。同時(shí)，目前一些地方通過地方立法的方式確定了重大政府投資項(xiàng)目在簽訂相關(guān)合同時(shí)必須增加“以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)論作為項(xiàng)目價(jià)款結(jié)算和竣工決算依據(jù)”的條款的經(jīng)驗(yàn)在目前的情況下是值得推廣的。
二是審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審減項(xiàng)目決算價(jià)款的審計(jì)決定時(shí)，必須要充分考慮審減行為的必要性、相稱性和適當(dāng)性。所謂審減行為的必要性是指審減行為的前提必須是公共利益是否已經(jīng)受到了現(xiàn)實(shí)的、嚴(yán)重的損害，或者已經(jīng)產(chǎn)生了造成這種損害的客觀可能，而要消除這種損害和可能除了對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行核減以外再?zèng)]有其他更為適當(dāng)和可行的方法；所謂審減行為的相稱性是指審計(jì)機(jī)關(guān)的審減行為的收益和成本必須是相稱的，即審計(jì)機(jī)關(guān)通過審減行為維護(hù)的公共利益與這種審減行為損害的個(gè)人利益必須是相稱的，要通過對(duì)個(gè)人利益盡量小的損害維護(hù)盡量大的公共利益。值得注意的是，這里所指的“利益”并不僅僅指那些有形的物質(zhì)利益，更重要的是那些無形的法定收益權(quán)，例如相關(guān)方基于對(duì)政府的信賴而為一定行為所產(chǎn)生的收益權(quán)應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，否則將造成政府信賴危機(jī)，而這種損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府在一個(gè)或者幾個(gè)項(xiàng)目中損失的那些有限的資金。所謂審減行為的適當(dāng)性是指審計(jì)機(jī)關(guān)的審減行為必須是在對(duì)相關(guān)事實(shí)科學(xué)的和權(quán)威的評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上作出的。根據(jù)這三個(gè)原則，在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目價(jià)款的重新認(rèn)定必須依據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮物價(jià)正常浮動(dòng)以及由不可抗力造成的物價(jià)非正常浮動(dòng)等情況。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目價(jià)款的審減，要考慮項(xiàng)目相關(guān)方增加項(xiàng)目價(jià)款行為的主觀惡性和其造成的客觀結(jié)果，如果相關(guān)方并不是惡意的隱瞞、欺詐，也不存在建設(shè)方與相關(guān)方惡意串通損害國家利益的情況，同時(shí)相關(guān)方增加項(xiàng)目價(jià)款的行為也不會(huì)造成國家利益和公共利益的重大損害，審計(jì)機(jī)關(guān)不要對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行審減。
三是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該盡量避免直接向投資項(xiàng)目相關(guān)方下達(dá)審計(jì)決定，同時(shí)也應(yīng)盡量避免在審計(jì)決定中直接對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行審減。鑒于目前由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的復(fù)議、訴訟案件的不斷增多，為了緩解矛盾，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)投資項(xiàng)目相關(guān)方有偷工減料、虛報(bào)冒領(lǐng)、惡意欺詐等嚴(yán)重危害公共利益的事實(shí)和行為確需對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行核減的情況下，可以將這些事實(shí)和行為的證據(jù)移交給行政主管機(jī)關(guān)要求其對(duì)相關(guān)方的行為進(jìn)行查處并對(duì)合同的效力進(jìn)行判定。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)要求建設(shè)方通過法律途徑變更項(xiàng)目價(jià)款。如果建設(shè)方對(duì)于公共利益的損害負(fù)有責(zé)任的話，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在職權(quán)范圍內(nèi)追究建設(shè)方及其主要負(fù)責(zé)人和主管人員的行政責(zé)任，予以相應(yīng)的行政處罰。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以將審計(jì)結(jié)果直接報(bào)送本級(jí)人民政府，由其直接作出是否調(diào)整項(xiàng)目價(jià)款的決定。
四是要切實(shí)保障項(xiàng)目相關(guān)方行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。行政復(fù)議是“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，依法向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其他法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)引起爭議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的法律制度?！本鸵话愕木唧w行政行為而言，行政相對(duì)人可以向作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府提起行政復(fù)議，但是在政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目相關(guān)方的審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是代替本級(jí)人民政府行使對(duì)項(xiàng)目相關(guān)方經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及合同執(zhí)行情況的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。因此，為了切實(shí)保障項(xiàng)目相關(guān)方的合法權(quán)益，應(yīng)該確立涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的行政復(fù)議案件的上級(jí)主管機(jī)關(guān)和上級(jí)人民政府管轄原則，以避免項(xiàng)目本級(jí)人民政府為了維護(hù)自身利益侵害項(xiàng)目相關(guān)方合法權(quán)益的可能。此外，還要確保投資項(xiàng)目相關(guān)方尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，確立涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督案件的司法最終救濟(jì)原則。為了保障相關(guān)方的合法權(quán)益，同時(shí)由于政府投資項(xiàng)目相關(guān)合同的特殊性，在審理由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引發(fā)的行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)該突破僅對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督行為的合法性進(jìn)行審查的限制，還要對(duì)審計(jì)監(jiān)督行為的合理性和合約性進(jìn)行審查。所謂審計(jì)監(jiān)督行為的合約性是指審計(jì)機(jī)關(guān)在代替政府行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)是否存在濫用權(quán)力的情況，是否干擾了項(xiàng)目合同的正常履行。
四、進(jìn)一步提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，使政府投資項(xiàng)目建設(shè)走上良性發(fā)展的軌道
政府投資項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到立項(xiàng)、招標(biāo)、簽約、履約、驗(yàn)收、運(yùn)營等很多環(huán)節(jié)，同時(shí)政府投資項(xiàng)目的內(nèi)容又紛繁復(fù)雜，涵蓋了基本建設(shè)、科技研發(fā)、公益事業(yè)等諸多領(lǐng)域，這些都導(dǎo)致了對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效管理的艱巨性，而目前由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引發(fā)的一些法律問題的根源，很大程度上正是由這種管理的無效引起的，其中對(duì)政府投資項(xiàng)目管理權(quán)限的劃分不明確、不科學(xué)，以及相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制不健全則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。我國行政管理體制的一些固有弊端使政府部門的行政職能多有交叉，而很多政府職能部門又為了維護(hù)自身的部門利益，不斷通過部門立法的形式在職權(quán)上開展“圈地運(yùn)動(dòng)”，使這種職能交叉的問題變得更為嚴(yán)重，而且直接導(dǎo)致了有“油水”的問題各部門都爭著去“管理”，沒有“油水”的問題各部門又都推給別人去“管理”的怪圈。以固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理為例，在工程價(jià)款的核算問題上，就有建設(shè)部門、物價(jià)部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等若干部門進(jìn)行管理或者監(jiān)督，從而造成了相對(duì)人面對(duì)這些行政機(jī)關(guān)的不同行政行為的無所適從，也導(dǎo)致了這些行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)自身行政行為的權(quán)威性的“依法打架”現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，科學(xué)界定相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行為邊界和法定責(zé)任，也是目前解決由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的法律問題的一個(gè)重要途徑。
筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下兩方面入手解決目前我國政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中存在的焦點(diǎn)法律問題：
一方面要著眼于對(duì)政府投資項(xiàng)目焦點(diǎn)法律問題的根本解決，即抓住對(duì)政府投資項(xiàng)目及其合同的本質(zhì)屬性認(rèn)識(shí)不清這一問題的根源，徹底糾正關(guān)于我國政府投資項(xiàng)目及相關(guān)的合同是政府作為普通民事主體所從事的民事行為的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目建設(shè)以及相關(guān)的合同是政府為了履行其公共管理職能作出的具體行政行為這一法律事實(shí)。同時(shí)，要探索建立以《行政合同法》為核心的完善的行政合同法律制度，對(duì)行政合同的范圍進(jìn)行準(zhǔn)確地界定，對(duì)行政合同訂立、履行的程序以及合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)予以明確，對(duì)行政合同糾紛的解決途徑予以規(guī)定，改變我國目前法律上將行政合同與民事合同混為一談的局面，從而將政府投資項(xiàng)目合同從民事合同中剝離出來，確立其行政合同的法律地位，把政府投資項(xiàng)目合同涉及的法律問題納入到行政合同法律制度的框架下予以解決。
另一方面要著眼于對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督焦點(diǎn)法律問題的階段性解決。雖然尋求對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督相關(guān)問題的根本解決是我們的終極目的，但是這將是一個(gè)相對(duì)漫長，而且充滿博弈的過程。由于對(duì)我國政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的爭論越來越激烈以及由其引起的法律糾紛日益增多，使我們不得不在目前的法律框架下尋求解決這些問題的權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為，雖然解決這些問題的方式是多種多樣的，但關(guān)鍵是合理界定審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督手段及處理處罰行為的合法性邊界，既要確立審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督及其審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性，確保公共利益的最終實(shí)現(xiàn)，又要將審計(jì)機(jī)關(guān)的行政行為控制在合法、合理的范圍內(nèi)，切實(shí)保障政府投資項(xiàng)目相關(guān)方的合法權(quán)益，達(dá)到公共利益與個(gè)人利益的雙贏。具體來說，筆者有以下四個(gè)建議：
一、完善現(xiàn)有的關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)，推動(dòng)國務(wù)院出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》
我國目前沒有專門的關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)，我國修正后的審計(jì)法僅對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了原則性的規(guī)定，目前的審計(jì)法實(shí)施條例以及審計(jì)署等六部委1996年印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》、審計(jì)署2001年頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，實(shí)際上多數(shù)內(nèi)容已過時(shí)或操作性不強(qiáng)，不能滿足政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作的需要，而審計(jì)署2006年出臺(tái)的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》又僅是旨在規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)行為的規(guī)范性文件，無論其形式、內(nèi)容還是法律效力都無法有效地指導(dǎo)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急就是以修正后的審計(jì)法為基礎(chǔ)，廣泛借鑒近年來地方政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督立法工作的成功經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督法律法規(guī)的立、改、廢工作，在條件成熟的情況下出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、法定程序等問題予以明確規(guī)定，從而將政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作完全納入法治軌道。
二、加強(qiáng)對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案例的理論研究，出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋以指導(dǎo)司法實(shí)踐
據(jù)審計(jì)署的不完全統(tǒng)計(jì)，2001年至2006年間全國由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的復(fù)議和訴訟案件共52件，其中20件是通過行政復(fù)議、行政訴訟方式解決的，其余的32件當(dāng)事人未經(jīng)行政救濟(jì)途徑直接提起民事訴訟。在已審結(jié)的15件民事訴訟案件中，人民法院采信審計(jì)決定的5件，部分采信的3件，不采信的7件。從目前的司法實(shí)踐來看，部分法院在未按法定程序?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)決定進(jìn)行合法性、合理性審查的前提下，就作出了實(shí)質(zhì)上否定或者部分否定審計(jì)結(jié)論的民事判決，這是與法律相違背的，同時(shí)客觀上造成了“強(qiáng)制執(zhí)行困境”的出現(xiàn)。而且，不容忽視的是，人民法院[2001]民一他字第2號(hào)函《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》這一不具備普遍適用效力的司法文件已經(jīng)對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案件的審理工作造成了誤導(dǎo)。因此，人民法院應(yīng)該在對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的訴訟案例進(jìn)行理論研究的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)指導(dǎo)這類案件審理工作的司法解釋，其中應(yīng)該明確此類案件的審理應(yīng)以有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)決定的合法性、合理性的審查結(jié)論為前提，以保證審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。
三、正確界定審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督行為的法律邊界，保證審計(jì)監(jiān)督行為的合法性、適當(dāng)性
審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)方涉及投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支行為以及對(duì)投資項(xiàng)目合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上是行使政府在行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)的一種形式，這種優(yōu)益權(quán)的行使必須是合法合理的，不能超越職權(quán)對(duì)不屬于自身職責(zé)范圍的事實(shí)和行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和處理，不能片面地夸大公共利益而損害相關(guān)方的合法利益。其主要內(nèi)容：
一是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)監(jiān)督過程中不能對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)合同的合法性、有效性進(jìn)行判定。如果審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有可能導(dǎo)致合同無效的事實(shí)或行為，應(yīng)該將這些事實(shí)或者行為的證據(jù)通過法定程序移交給有權(quán)機(jī)關(guān)，由其對(duì)相關(guān)合同的合法性、有效性進(jìn)行判定，審計(jì)機(jī)關(guān)只能根據(jù)有權(quán)機(jī)關(guān)的判定來為或者不為一定的行政行為。同時(shí)，目前一些地方通過地方立法的方式確定了重大政府投資項(xiàng)目在簽訂相關(guān)合同時(shí)必須增加“以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)論作為項(xiàng)目價(jià)款結(jié)算和竣工決算依據(jù)”的條款的經(jīng)驗(yàn)在目前的情況下是值得推廣的。
二是審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審減項(xiàng)目決算價(jià)款的審計(jì)決定時(shí)，必須要充分考慮審減行為的必要性、相稱性和適當(dāng)性。所謂審減行為的必要性是指審減行為的前提必須是公共利益是否已經(jīng)受到了現(xiàn)實(shí)的、嚴(yán)重的損害，或者已經(jīng)產(chǎn)生了造成這種損害的客觀可能，而要消除這種損害和可能除了對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行核減以外再?zèng)]有其他更為適當(dāng)和可行的方法；所謂審減行為的相稱性是指審計(jì)機(jī)關(guān)的審減行為的收益和成本必須是相稱的，即審計(jì)機(jī)關(guān)通過審減行為維護(hù)的公共利益與這種審減行為損害的個(gè)人利益必須是相稱的，要通過對(duì)個(gè)人利益盡量小的損害維護(hù)盡量大的公共利益。值得注意的是，這里所指的“利益”并不僅僅指那些有形的物質(zhì)利益，更重要的是那些無形的法定收益權(quán)，例如相關(guān)方基于對(duì)政府的信賴而為一定行為所產(chǎn)生的收益權(quán)應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，否則將造成政府信賴危機(jī)，而這種損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府在一個(gè)或者幾個(gè)項(xiàng)目中損失的那些有限的資金。所謂審減行為的適當(dāng)性是指審計(jì)機(jī)關(guān)的審減行為必須是在對(duì)相關(guān)事實(shí)科學(xué)的和權(quán)威的評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上作出的。根據(jù)這三個(gè)原則，在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目價(jià)款的重新認(rèn)定必須依據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮物價(jià)正常浮動(dòng)以及由不可抗力造成的物價(jià)非正常浮動(dòng)等情況。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目價(jià)款的審減，要考慮項(xiàng)目相關(guān)方增加項(xiàng)目價(jià)款行為的主觀惡性和其造成的客觀結(jié)果，如果相關(guān)方并不是惡意的隱瞞、欺詐，也不存在建設(shè)方與相關(guān)方惡意串通損害國家利益的情況，同時(shí)相關(guān)方增加項(xiàng)目價(jià)款的行為也不會(huì)造成國家利益和公共利益的重大損害，審計(jì)機(jī)關(guān)不要對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行審減。
三是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該盡量避免直接向投資項(xiàng)目相關(guān)方下達(dá)審計(jì)決定，同時(shí)也應(yīng)盡量避免在審計(jì)決定中直接對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行審減。鑒于目前由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的復(fù)議、訴訟案件的不斷增多，為了緩解矛盾，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)投資項(xiàng)目相關(guān)方有偷工減料、虛報(bào)冒領(lǐng)、惡意欺詐等嚴(yán)重危害公共利益的事實(shí)和行為確需對(duì)項(xiàng)目價(jià)款進(jìn)行核減的情況下，可以將這些事實(shí)和行為的證據(jù)移交給行政主管機(jī)關(guān)要求其對(duì)相關(guān)方的行為進(jìn)行查處并對(duì)合同的效力進(jìn)行判定。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)要求建設(shè)方通過法律途徑變更項(xiàng)目價(jià)款。如果建設(shè)方對(duì)于公共利益的損害負(fù)有責(zé)任的話，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在職權(quán)范圍內(nèi)追究建設(shè)方及其主要負(fù)責(zé)人和主管人員的行政責(zé)任，予以相應(yīng)的行政處罰。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以將審計(jì)結(jié)果直接報(bào)送本級(jí)人民政府，由其直接作出是否調(diào)整項(xiàng)目價(jià)款的決定。
四是要切實(shí)保障項(xiàng)目相關(guān)方行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。行政復(fù)議是“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，依法向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其他法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)引起爭議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的法律制度?！本鸵话愕木唧w行政行為而言，行政相對(duì)人可以向作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府提起行政復(fù)議，但是在政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目相關(guān)方的審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是代替本級(jí)人民政府行使對(duì)項(xiàng)目相關(guān)方經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及合同執(zhí)行情況的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。因此，為了切實(shí)保障項(xiàng)目相關(guān)方的合法權(quán)益，應(yīng)該確立涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的行政復(fù)議案件的上級(jí)主管機(jī)關(guān)和上級(jí)人民政府管轄原則，以避免項(xiàng)目本級(jí)人民政府為了維護(hù)自身利益侵害項(xiàng)目相關(guān)方合法權(quán)益的可能。此外，還要確保投資項(xiàng)目相關(guān)方尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，確立涉及政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督案件的司法最終救濟(jì)原則。為了保障相關(guān)方的合法權(quán)益，同時(shí)由于政府投資項(xiàng)目相關(guān)合同的特殊性，在審理由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引發(fā)的行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)該突破僅對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督行為的合法性進(jìn)行審查的限制，還要對(duì)審計(jì)監(jiān)督行為的合理性和合約性進(jìn)行審查。所謂審計(jì)監(jiān)督行為的合約性是指審計(jì)機(jī)關(guān)在代替政府行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)是否存在濫用權(quán)力的情況，是否干擾了項(xiàng)目合同的正常履行。
四、進(jìn)一步提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，使政府投資項(xiàng)目建設(shè)走上良性發(fā)展的軌道
政府投資項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到立項(xiàng)、招標(biāo)、簽約、履約、驗(yàn)收、運(yùn)營等很多環(huán)節(jié)，同時(shí)政府投資項(xiàng)目的內(nèi)容又紛繁復(fù)雜，涵蓋了基本建設(shè)、科技研發(fā)、公益事業(yè)等諸多領(lǐng)域，這些都導(dǎo)致了對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效管理的艱巨性，而目前由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引發(fā)的一些法律問題的根源，很大程度上正是由這種管理的無效引起的，其中對(duì)政府投資項(xiàng)目管理權(quán)限的劃分不明確、不科學(xué)，以及相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制不健全則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。我國行政管理體制的一些固有弊端使政府部門的行政職能多有交叉，而很多政府職能部門又為了維護(hù)自身的部門利益，不斷通過部門立法的形式在職權(quán)上開展“圈地運(yùn)動(dòng)”，使這種職能交叉的問題變得更為嚴(yán)重，而且直接導(dǎo)致了有“油水”的問題各部門都爭著去“管理”，沒有“油水”的問題各部門又都推給別人去“管理”的怪圈。以固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理為例，在工程價(jià)款的核算問題上，就有建設(shè)部門、物價(jià)部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等若干部門進(jìn)行管理或者監(jiān)督，從而造成了相對(duì)人面對(duì)這些行政機(jī)關(guān)的不同行政行為的無所適從，也導(dǎo)致了這些行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)自身行政行為的權(quán)威性的“依法打架”現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，科學(xué)界定相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行為邊界和法定責(zé)任，也是目前解決由政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督引起的法律問題的一個(gè)重要途徑。