政府轉(zhuǎn)移支付制度是指除政府購買之外的不以取得商品和勞務(wù)作為補償?shù)呢斦С?，是一個國家中央政府與地方政府在既定的職責(zé)和支出責(zé)任以及稅收劃分框架下的財政資金的相互無償轉(zhuǎn)移，包括自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，即上級政府對下級政府的各項補助；地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移，即富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的直接補助。財政轉(zhuǎn)移支付既能使中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移預(yù)算資金，又能使其達到對公共財政體制的控制。隨著分稅制財政體制實施以來，中央及其各級政府都建立了過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法。從過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法運行以來的效果看，其基本目標(biāo)雖然還沒有完全達到，但在緩解地方財政困難，規(guī)范財政補助等方面起到了積極作用。但是，當(dāng)前我國的財政體制仍然存在一些缺陷：轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全；政府之間轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范、不科學(xué)、透明度低；財政體制缺乏整體規(guī)范性和具有法律保障的穩(wěn)定性等。因此，進行進一步的改革勢在必行。
一、財政轉(zhuǎn)移支付制度在運行中存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付資金未編入法定預(yù)算，預(yù)算管理有漏洞。 由于地方政府無法全面掌握上級政府轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模和種類，地方政府在年初編制財政預(yù)算時，無法準(zhǔn)確的將上級政府分配的轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算，導(dǎo)致地方政府財政預(yù)算不完整。二是對轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用缺乏必要的監(jiān)督檢查依據(jù)。如一些地方用無規(guī)定支付內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付資金搞“形象工程”、“政績工程”，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金投資效益差， 而有關(guān)監(jiān)督檢查部門卻難以認定其是與非。三是轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配依據(jù)尚不具體，不科學(xué)。由于缺乏統(tǒng)一而嚴密的制度制約，人為安排轉(zhuǎn)移支付資金，隨意分配轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時轉(zhuǎn)移支付資金的分配過程也不透明、不公平、不公正、不科學(xué)，有些轉(zhuǎn)移支付資金在使用方面無政策導(dǎo)向，指標(biāo)籠統(tǒng)，有些轉(zhuǎn)移支付資金“戴帽”下達，項目零星分散，不益于集中財力辦大事。
（二）轉(zhuǎn)移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時較長。這種資金運轉(zhuǎn)方式，使得轉(zhuǎn)移支付資金在各級政府間被無意義停留、占用，直接影響資金的及時使用。而且，在層層上解與下?lián)苓^程中，所用到的人力、物力等各方面費用直接構(gòu)成了轉(zhuǎn)移性支出的成本。更甚者，在規(guī)范程度較低的背景下，爭取上級資金撥付而投入的其他交易成本也因?qū)訉涌刂频捏w制而增多。
（三）挪用轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方財政處境困窘，往往在上級財政下達轉(zhuǎn)移支付資金后，有的平衡了財政預(yù)算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還過日子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，由于負債累累，不得不用轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)。
（四）轉(zhuǎn)移支付資金的“財權(quán)”與“事權(quán)”分離，難以保障資金使用效率。一是上級財政對下級財政的檢查制度和工作力度不到位，“財權(quán)”與“事權(quán)”分離，對轉(zhuǎn)移支付項目的事前、事中、事后工作缺乏全程跟蹤檢查和績效評價。二是一些地方重財權(quán)輕事權(quán)，疏于管理，使轉(zhuǎn)移支付資金、項目、制度等方面成了問題多發(fā)“地帶”。如一些轉(zhuǎn)移支付的項目評估失準(zhǔn)、論證不足，考查失誤，審批不嚴，致使轉(zhuǎn)移支付資金低效或無效運作。有的轉(zhuǎn)移支付資金由于偏離上級財政政策導(dǎo)向，未堅持?？顚Ｓ茫瑢Ｈ斯芾?，專戶核算，專項檢查的資金管理和使用的原則，使有限的轉(zhuǎn)移支付資金未能發(fā)揮應(yīng)有的效益。有些轉(zhuǎn)移支付資金管理制度約束內(nèi)容不全面，分配方式不明確，管理辦法不規(guī)范，操作程序不統(tǒng)一，懲戒措施不到位，甚至與宏觀財政政策和公共財政框架相悖，造成轉(zhuǎn)移支付資金浪費。
二、完善轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議
如何通過制度的規(guī)范提高財政支出效益是我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移性支出亟待解決的問題。
首先，上級財政部門應(yīng)盡快制定出臺科學(xué)合理規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，建立健全行之有效的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，通過財政收支方式的轉(zhuǎn)變，減少中間環(huán)節(jié)，加速資金運行速度，降低交易成本。從中國現(xiàn)行的社會體制來看，依靠政府級層的壓縮，簡化行政編制來降低政府間轉(zhuǎn)移支付資金的交易成本還存在著一定的難度。
其次，建立嚴格有效的監(jiān)督體系，強化獎罰，并以法律形式確定。結(jié)合中外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的成功范例，提高資金效益，離不開有效的監(jiān)督體系與明晰的法律規(guī)定。我國可嘗試對專項撥款加強監(jiān)督、評估。一是項目執(zhí)行情況定期報告制度，通過定期報告，隨時跟蹤支出資金的使用效益。二是項目定期審計制度，通過定期審計和抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并及時反饋糾錯。三是項目獎罰制度。對轉(zhuǎn)移支付資金使用得當(dāng)?shù)捻椖?，可提供財政貼息等各種優(yōu)惠措施，對嚴重的違規(guī)行為，則要進行追究處理。
再次，要合理確定分配范圍、依據(jù)、形式。一是要壓縮專項補助范圍。將專項補助的范圍收縮到基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保健、社會保障、環(huán)境保護、社會治安、基本交通條件等少數(shù)項目上，以實現(xiàn)保障各地區(qū)基本公共物品提供水平大體平衡的宏觀政策目標(biāo)。二是要統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，以“公式法”取代“基數(shù)法”。關(guān)鍵的是科學(xué)分析影響各級政府收支的基本因素，如人口、土地、人均GDP、教育等，盡量使用地方政府無法自己控制的客觀變量，在盡可能減少下級政府扭曲行為的同時，有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均等問題，促進地方財政平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。三是要將年終結(jié)算補助按具體內(nèi)容分解，并把相應(yīng)部分并入一般補助、專項補助，減少分配上的暗箱操作。
第四，加強轉(zhuǎn)移支付的管理。政府間轉(zhuǎn)移支付制度要真正成為一種規(guī)范性的制度，必須實行法制化管理。一是加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、轉(zhuǎn)移支付的形式、轉(zhuǎn)移支付的方式、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等，都應(yīng)當(dāng)以法律形式確定下來。可由全國人大制定相關(guān)的法律，通過法律形式增加其透明度，保證其實施的嚴肅性，并對轉(zhuǎn)移支付的全過程進行有效的監(jiān)督，堅持依法辦事，克服隨意性，避免各種疏漏。二是要建立一個有效的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)管理體系，在機構(gòu)設(shè)置和責(zé)任分配方面建立有效的制衡機制，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。
一、財政轉(zhuǎn)移支付制度在運行中存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付資金未編入法定預(yù)算，預(yù)算管理有漏洞。 由于地方政府無法全面掌握上級政府轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模和種類，地方政府在年初編制財政預(yù)算時，無法準(zhǔn)確的將上級政府分配的轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算，導(dǎo)致地方政府財政預(yù)算不完整。二是對轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用缺乏必要的監(jiān)督檢查依據(jù)。如一些地方用無規(guī)定支付內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付資金搞“形象工程”、“政績工程”，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金投資效益差， 而有關(guān)監(jiān)督檢查部門卻難以認定其是與非。三是轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配依據(jù)尚不具體，不科學(xué)。由于缺乏統(tǒng)一而嚴密的制度制約，人為安排轉(zhuǎn)移支付資金，隨意分配轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時轉(zhuǎn)移支付資金的分配過程也不透明、不公平、不公正、不科學(xué)，有些轉(zhuǎn)移支付資金在使用方面無政策導(dǎo)向，指標(biāo)籠統(tǒng)，有些轉(zhuǎn)移支付資金“戴帽”下達，項目零星分散，不益于集中財力辦大事。
（二）轉(zhuǎn)移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時較長。這種資金運轉(zhuǎn)方式，使得轉(zhuǎn)移支付資金在各級政府間被無意義停留、占用，直接影響資金的及時使用。而且，在層層上解與下?lián)苓^程中，所用到的人力、物力等各方面費用直接構(gòu)成了轉(zhuǎn)移性支出的成本。更甚者，在規(guī)范程度較低的背景下，爭取上級資金撥付而投入的其他交易成本也因?qū)訉涌刂频捏w制而增多。
（三）挪用轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方財政處境困窘，往往在上級財政下達轉(zhuǎn)移支付資金后，有的平衡了財政預(yù)算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還過日子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，由于負債累累，不得不用轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)。
（四）轉(zhuǎn)移支付資金的“財權(quán)”與“事權(quán)”分離，難以保障資金使用效率。一是上級財政對下級財政的檢查制度和工作力度不到位，“財權(quán)”與“事權(quán)”分離，對轉(zhuǎn)移支付項目的事前、事中、事后工作缺乏全程跟蹤檢查和績效評價。二是一些地方重財權(quán)輕事權(quán)，疏于管理，使轉(zhuǎn)移支付資金、項目、制度等方面成了問題多發(fā)“地帶”。如一些轉(zhuǎn)移支付的項目評估失準(zhǔn)、論證不足，考查失誤，審批不嚴，致使轉(zhuǎn)移支付資金低效或無效運作。有的轉(zhuǎn)移支付資金由于偏離上級財政政策導(dǎo)向，未堅持?？顚Ｓ茫瑢Ｈ斯芾?，專戶核算，專項檢查的資金管理和使用的原則，使有限的轉(zhuǎn)移支付資金未能發(fā)揮應(yīng)有的效益。有些轉(zhuǎn)移支付資金管理制度約束內(nèi)容不全面，分配方式不明確，管理辦法不規(guī)范，操作程序不統(tǒng)一，懲戒措施不到位，甚至與宏觀財政政策和公共財政框架相悖，造成轉(zhuǎn)移支付資金浪費。
二、完善轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議
如何通過制度的規(guī)范提高財政支出效益是我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移性支出亟待解決的問題。
首先，上級財政部門應(yīng)盡快制定出臺科學(xué)合理規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，建立健全行之有效的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，通過財政收支方式的轉(zhuǎn)變，減少中間環(huán)節(jié)，加速資金運行速度，降低交易成本。從中國現(xiàn)行的社會體制來看，依靠政府級層的壓縮，簡化行政編制來降低政府間轉(zhuǎn)移支付資金的交易成本還存在著一定的難度。
其次，建立嚴格有效的監(jiān)督體系，強化獎罰，并以法律形式確定。結(jié)合中外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的成功范例，提高資金效益，離不開有效的監(jiān)督體系與明晰的法律規(guī)定。我國可嘗試對專項撥款加強監(jiān)督、評估。一是項目執(zhí)行情況定期報告制度，通過定期報告，隨時跟蹤支出資金的使用效益。二是項目定期審計制度，通過定期審計和抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并及時反饋糾錯。三是項目獎罰制度。對轉(zhuǎn)移支付資金使用得當(dāng)?shù)捻椖?，可提供財政貼息等各種優(yōu)惠措施，對嚴重的違規(guī)行為，則要進行追究處理。
再次，要合理確定分配范圍、依據(jù)、形式。一是要壓縮專項補助范圍。將專項補助的范圍收縮到基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保健、社會保障、環(huán)境保護、社會治安、基本交通條件等少數(shù)項目上，以實現(xiàn)保障各地區(qū)基本公共物品提供水平大體平衡的宏觀政策目標(biāo)。二是要統(tǒng)一分配標(biāo)準(zhǔn)，以“公式法”取代“基數(shù)法”。關(guān)鍵的是科學(xué)分析影響各級政府收支的基本因素，如人口、土地、人均GDP、教育等，盡量使用地方政府無法自己控制的客觀變量，在盡可能減少下級政府扭曲行為的同時，有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均等問題，促進地方財政平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。三是要將年終結(jié)算補助按具體內(nèi)容分解，并把相應(yīng)部分并入一般補助、專項補助，減少分配上的暗箱操作。
第四，加強轉(zhuǎn)移支付的管理。政府間轉(zhuǎn)移支付制度要真正成為一種規(guī)范性的制度，必須實行法制化管理。一是加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定、轉(zhuǎn)移支付的形式、轉(zhuǎn)移支付的方式、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等，都應(yīng)當(dāng)以法律形式確定下來。可由全國人大制定相關(guān)的法律，通過法律形式增加其透明度，保證其實施的嚴肅性，并對轉(zhuǎn)移支付的全過程進行有效的監(jiān)督，堅持依法辦事，克服隨意性，避免各種疏漏。二是要建立一個有效的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)管理體系，在機構(gòu)設(shè)置和責(zé)任分配方面建立有效的制衡機制，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。