我國現(xiàn)行的審計(jì)管理體制隨著新中國審計(jì)的誕生而產(chǎn)生，隨著改革開放的實(shí)踐而發(fā)展，它對促進(jìn)我國審計(jì)事業(yè)的發(fā)展、鑄造審計(jì)事業(yè)的輝煌產(chǎn)生過不容置疑的積極的歷史作用。但當(dāng)歷史車輪行進(jìn)到21世紀(jì)的時(shí)候，我們按照創(chuàng)新的要求和與時(shí)俱進(jìn)的眼光來審視現(xiàn)行的審計(jì)管理體制，深感有必要加以改革、改進(jìn)和完善。
一、現(xiàn)行審計(jì)管理體制帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的色彩，面對全新的市場經(jīng)濟(jì)體制，已經(jīng)凸顯出其歷史的局限性
人員、經(jīng)費(fèi)和審計(jì)業(yè)務(wù)的運(yùn)作，是審計(jì)管理體制中的重要組成部分。新中國審計(jì)僅有“二十歲”，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)我國處于改革開放之初，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，順應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而形成的管理體制自然也占據(jù)著主導(dǎo)地位。20年來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開放力度大，變化快，市場經(jīng)濟(jì)體制已基本確立，在這種情況下，帶有濃重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的“條塊結(jié)合，以塊塊管理為主”的現(xiàn)行審計(jì)管理體制，已明顯不適應(yīng)新階段、新形勢發(fā)展的要求。
（一）現(xiàn)行審計(jì)管理體制制約著審計(jì)干部隊(duì)伍的建設(shè)，使得基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才資源配置不盡合理。現(xiàn)行審計(jì)管理體制，實(shí)際是一種“條塊結(jié)合、以塊塊管理為主”（即以地方政府管理為主）的管理體制。在這種管理體制下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在人員進(jìn)出、人才培養(yǎng)、人員流動等方面，完全受制于當(dāng)?shù)氐狞h委和政府。一旦審計(jì)規(guī)律未被地方黨委和政府重視或重視不夠，勢必影響到一地的審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)。據(jù)筆者所知，有的市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量并不大，但審計(jì)干部隊(duì)伍卻十分龐大；而有的市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量很大，但審計(jì)干部隊(duì)伍卻勢單力薄，甚至有的縣十多年未調(diào)入過審計(jì)業(yè)務(wù)人員，審計(jì)干部數(shù)量少，年齡老，暮氣有余、朝氣不足的問題日漸突出，“人、法、技”建設(shè)落不到實(shí)處，提升審計(jì)質(zhì)量也成為一句空話。這都說明，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制，在審計(jì)干部隊(duì)伍的管理方面仍然拘泥于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式，不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，與新階段、新形勢、新任務(wù)是極不適應(yīng)的。
（二）現(xiàn)行審計(jì)管理體制使得基層審計(jì)經(jīng)費(fèi)依賴于地方財(cái)政，很大程度上影響了審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的提升。干事總是要花錢的，甚至很多事情辦得好壞是與投入成正比的。審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的完成，都要付出相應(yīng)的審計(jì)成本。盡管《審計(jì)法》明確規(guī)定：地方審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財(cái)政預(yù)算，但在審計(jì)實(shí)踐中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的主要原因有三條：一是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)任務(wù)不均衡，甚至經(jīng)常在年度審計(jì)計(jì)劃之外還會新增審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)。這種審計(jì)項(xiàng)目的不確定性，使得地方財(cái)政很難精確估算審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的支出額度。二是地方財(cái)政的財(cái)力狀況差異很大，財(cái)力差的地方政府，舍不得為審計(jì)付出較大的投入。三是一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部對審計(jì)工作特別是審計(jì)的處理處罰存在著認(rèn)識上的偏差，片面地依據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰及上交財(cái)政的罰沒收入來確定對審計(jì)機(jī)關(guān)的投入額度。這一方面導(dǎo)致審計(jì)經(jīng)費(fèi)的忽多忽少；另一方面也使審計(jì)機(jī)關(guān)不得不顧及與地方財(cái)政的相互關(guān)系，尤其是在“同級審”及其延伸審計(jì)中委曲求全，甚至遮擋掩飾，進(jìn)而影響到審計(jì)質(zhì)量的提升和審計(jì)執(zhí)法的原則性。
（三）現(xiàn)行審計(jì)管理體制凝固了基層審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)乇粚徲?jì)對象及當(dāng)?shù)卣南嗷リP(guān)系，使得審計(jì)的綜合監(jiān)督職能大打折扣。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征?，F(xiàn)行的以“塊塊管理為主”的審計(jì)人事管理機(jī)制，表象上看審計(jì)監(jiān)督是獨(dú)立的，實(shí)際上審計(jì)人員的審計(jì)行為又不是十分超脫的。其一，基層審計(jì)干部在總的生活和工作環(huán)境上不超脫?；鶎訉徲?jì)干部多是土生土長，現(xiàn)行的人事管理機(jī)制更決定了他們終身不離本土。他們在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際工作中乃至離職離崗?fù)诵莺?，不僅個(gè)人要與當(dāng)?shù)厝?、?dāng)?shù)卣K身相處，而且家庭成員也要與當(dāng)?shù)厝?、?dāng)?shù)卣K身相處，生活、工作、家庭各方面都與當(dāng)?shù)赜兄Ыz萬縷的密不可分的聯(lián)系。這種總體的生活、工作環(huán)境，迫使基層審計(jì)干部不得不謹(jǐn)慎處理個(gè)人的每、每一個(gè)審計(jì)行為，稍有不慎，不但會影響到個(gè)人的方方面面，或許還會影響到家庭成員的方方面面。這種謹(jǐn)慎，多數(shù)情況下是正確的、必需的，但確實(shí)不能排除有些人有些時(shí)候或有些具體項(xiàng)目上是“松動原則”的。其二，基層審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象的關(guān)系相處上不超脫。基層審計(jì)機(jī)關(guān)與經(jīng)常接觸的被審計(jì)單位多系平級關(guān)系，同受當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，類似于一個(gè)家庭中的“兄弟姐妹”關(guān)系；如果要搞地方政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，實(shí)際上又等于是在審計(jì)管轄自己的地方政府，這又類似于一個(gè)家庭中的“兒子與老子”的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)的社會環(huán)境中，我們稍微比照一下和睦家庭中各成員的關(guān)系相處，便可知曉基層審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象在關(guān)系相處上的“作難”情況?！白麟y”就是不超脫，不超脫又何以提升審計(jì)質(zhì)量？其三，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在處理處罰上也不超脫。審計(jì)是一種獨(dú)立的執(zhí)法行為，執(zhí)法必然要處理處罰，處理處罰的目的是維護(hù)國家的法律法規(guī)。然而，由于目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬地方政府的“塊塊”管理，直接對地方行政長官負(fù)責(zé)，所從事的又都是地方政府的委托審計(jì)，這就使得它的處理處罰不可避免地要受到行政干預(yù)。例如：審計(jì)機(jī)關(guān)揭露財(cái)政問題，實(shí)際等于在揭露縣長、主管副縣長的問題；處理處罰財(cái)政實(shí)際是在懲戒縣長、主管副縣長；財(cái)政存在的問題越多，越說明縣長、主管副縣長監(jiān)管不力，未負(fù)到責(zé)任。這種情況下，出現(xiàn)行政干預(yù)就在所難免。而審計(jì)一旦揉進(jìn)了“行政干預(yù)”，執(zhí)法力度勢必減弱？
綜上所述足以說明：現(xiàn)行的審計(jì)管理體制確已在人員、經(jīng)費(fèi)、審計(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面制約了審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。人們在審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常談到的“關(guān)系越審越近、人情越審越厚、問題越審越少”，在很大程度上是由于現(xiàn)行審計(jì)管理體制造成的。這進(jìn)一步說明現(xiàn)行的審計(jì)管理體制有必要加以改革、改進(jìn)和完善。
二、按照“四新”要求，加大改革力度，建立順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代審計(jì)管理體制
黨的十六大要求我們在全面建設(shè)小康社會的實(shí)踐中“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局，各項(xiàng)工作要有新舉措”。審計(jì)戰(zhàn)線要做到這“四新”，就應(yīng)順應(yīng)新世紀(jì)、新階段的發(fā)展要求，加大審計(jì)管理體制的改革力度，探索和建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代審計(jì)管理體制。在具體改革中，建議從四方面著手：
（一）在審計(jì)干部與人事管理方面，實(shí)行“條塊結(jié)合、以條條管理為主”（即“垂直管理”）的體制。干部與人事管理，其主要內(nèi)容是定崗、定編、選人、用人、激勵獎懲、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員調(diào)配、工資報(bào)酬、離退休安置。就這些內(nèi)容而言，完全脫開地方政府是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)采取“條塊結(jié)合、以條條管理為主”（既“垂直管理為主”）的方式。在具體管理中，上級審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)各市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量編制用人計(jì)劃，作好宏觀調(diào)配，同時(shí)注意征求地方黨委和政府的意見，給地方相應(yīng)的建議權(quán)、推薦權(quán)，給基層審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)的建議權(quán)、推薦權(quán)，后決策和決斷權(quán)力由上一級審計(jì)機(jī)關(guān)掌握，使審計(jì)干部隊(duì)伍真正形成能上能下、能進(jìn)能出、能調(diào)能換的管理機(jī)制。我國目前的工商、國稅、地稅等，實(shí)行的就是這種管理方式。筆者以為，工商、國稅、地稅行得通的這些管理方式，同樣適用于審計(jì)戰(zhàn)線。
（二）在審計(jì)經(jīng)費(fèi)的籌集與撥付方面，實(shí)行“經(jīng)費(fèi)籌集比例分成、實(shí)際費(fèi)用由條條集中支付”的方式。所謂“經(jīng)費(fèi)籌集比例分成”，是指各級審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰金與地方財(cái)政按比例分成，屬于審計(jì)機(jī)關(guān)的份額直接上交上一級審計(jì)管理機(jī)構(gòu)。所謂“實(shí)際費(fèi)用由條條集中支付”，是指所需各類經(jīng)費(fèi)由各級審計(jì)機(jī)關(guān)編報(bào)經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，經(jīng)上一級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審批后集中支付，如遇特殊情況，再作特報(bào)特批。這樣做起碼有四個(gè)好處：１、通過“比例分成”，地方財(cái)政增加了收入，審計(jì)戰(zhàn)線積蓄了資金。２、加大了執(zhí)法力度，有利于解決處理處罰不到位的問題。３、由懂審計(jì)的人管理審計(jì)經(jīng)費(fèi)，可促進(jìn)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督。４、在很大程度上割斷了審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，使基層審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)使用上減少顧慮，有利于強(qiáng)化審計(jì)的獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)干部的“超脫感”，提升審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。
（三）在管理的隸屬關(guān)系方面，實(shí)行“各級審計(jì)機(jī)關(guān)向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)制”。基層審計(jì)機(jī)關(guān)接受當(dāng)?shù)攸h委和政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)對本級政府負(fù)責(zé)的類似于“兄弟與兄弟姐妹間、兒了與老子間”的對應(yīng)關(guān)系，使得審計(jì)很難做到“獨(dú)立”與“超脫”，審計(jì)監(jiān)督必然大打折扣。而實(shí)行“各級審計(jì)機(jī)關(guān)向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)”的機(jī)制，基層審計(jì)機(jī)關(guān)工作起來就要“超脫”得多。我們從工作交流及有關(guān)的審計(jì)媒體上看到，國家審計(jì)署派駐全國各地的“特派辦”，雖然人數(shù)不多、規(guī)格不高，但屢辦大案要案，工作績效明顯，審計(jì)有權(quán)有威，其根本原因就在于他們隸屬總署管轄，較好地割斷了地緣人情關(guān)系，并實(shí)際上直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。
（四）在審計(jì)與監(jiān)督方面，強(qiáng)化“條條與塊塊的密合度”。審計(jì)作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，之所以又說它擔(dān)負(fù)著綜合監(jiān)督職能，是由于經(jīng)濟(jì)問題往往又是多方面問題的集中反映。審計(jì)要想履行好綜合監(jiān)督職能，真正發(fā)揮好“反腐利劍”的作用，就不能游離于“塊塊”（即地方政府）之外。誠然，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在金融審計(jì)和企業(yè)審計(jì)方面沒有多大任務(wù)，但財(cái)政收支審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)卻是與“塊塊”密不可分的。我們建議審計(jì)管理體制由“塊塊管理為主”變由“條條管理為主”，并建議各級審計(jì)機(jī)關(guān)直接對上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和黨委政府負(fù)責(zé)，這并不是說脫離“塊塊”，相反，今后更應(yīng)在提供大要案線索、干部監(jiān)督、干部任用、反腐倡廉等方面強(qiáng)化與地方政府的聯(lián)系與合作，真正使審計(jì)成果超前發(fā)揮作用。這樣，才談得上審計(jì)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，審計(jì)也才能得到各級地方黨委和政府的支持，審計(jì)事業(yè)也才能更加健康地發(fā)展。
三、改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制是個(gè)大動作，既要積極運(yùn)作，還需慎重行事
現(xiàn)行審計(jì)管理體制已不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，但真要對它進(jìn)行較大力度的改革和創(chuàng)新，涉及的層面和內(nèi)容是很多的，這項(xiàng)工作也是十分艱巨的。因此，我們應(yīng)本著“既積極運(yùn)作，又慎重行事”的原則，在具體的改革實(shí)踐中注意以下五點(diǎn)：
（一）廣泛調(diào)研，細(xì)析高見。情況明則決心大，高見多則思路清。盡管新中國審計(jì)僅有20年歷史，但畢竟審計(jì)戰(zhàn)線已形成一支能征善戰(zhàn)的干部隊(duì)伍。并且，這支干部隊(duì)伍中的絕大多數(shù)同志既知曉計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下管理體制的弊端，又親歷了我國改革開放20年來各方面的情況，在過來的審計(jì)實(shí)踐中積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。只要我們誠心改革、真正調(diào)研、博采眾議，理出一套符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的審計(jì)管理體制的思路（或框架），相信是完全能辦到的。
（二）輿論先行，贏得支持。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制，涉及內(nèi)容多，牽扯范圍大，不是審計(jì)一家就能辦到和辦好的。我們應(yīng)當(dāng)在廣泛深入開展調(diào)研的同時(shí)，積極理思路，積極搞宣傳，積極作匯報(bào)，積極去協(xié)調(diào)，尤其是要注意贏得高層領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持。這些工作做好了，改革就會順當(dāng)?shù)枚唷?BR> （三）吸收借鑒，做到“三用”。中國審計(jì)淵源流長，國外審計(jì)各有特色，工商、國稅、地稅等其它行業(yè)在實(shí)行“條條管理為主”的實(shí)踐中已總結(jié)出許多成功經(jīng)驗(yàn)。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制要注意古為今用、洋為中用、他為我用。做到“三用”，會加快改革節(jié)奏，收到高效成果。
（四）積極運(yùn)作，慎重行事。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。既然我們都已覺察到現(xiàn)行審計(jì)管理體制已在很大程度上制約了審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展，那就應(yīng)以積極的態(tài)度來對待、來思考、來解決。但積極不是草率和盲撞，要有計(jì)劃有步驟地解決，尤其要考慮到時(shí)機(jī)和條件，處理好快與穩(wěn)的關(guān)系，力求把事情辦得快些、好些、還穩(wěn)些。
（五）不斷探索，逐步完善。任何改革都不可能一蹴而就。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制是個(gè)全國性問題，既使改革思路基本成功，日后仍有不斷改進(jìn)和完善的任務(wù)。但只要我們堅(jiān)持改革創(chuàng)新的決心，堅(jiān)定不斷探索的意志，相信一個(gè)現(xiàn)代的新型的審計(jì)管理體制必然會到來。
一、現(xiàn)行審計(jì)管理體制帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的色彩，面對全新的市場經(jīng)濟(jì)體制，已經(jīng)凸顯出其歷史的局限性
人員、經(jīng)費(fèi)和審計(jì)業(yè)務(wù)的運(yùn)作，是審計(jì)管理體制中的重要組成部分。新中國審計(jì)僅有“二十歲”，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)我國處于改革開放之初，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，順應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而形成的管理體制自然也占據(jù)著主導(dǎo)地位。20年來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開放力度大，變化快，市場經(jīng)濟(jì)體制已基本確立，在這種情況下，帶有濃重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的“條塊結(jié)合，以塊塊管理為主”的現(xiàn)行審計(jì)管理體制，已明顯不適應(yīng)新階段、新形勢發(fā)展的要求。
（一）現(xiàn)行審計(jì)管理體制制約著審計(jì)干部隊(duì)伍的建設(shè)，使得基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才資源配置不盡合理。現(xiàn)行審計(jì)管理體制，實(shí)際是一種“條塊結(jié)合、以塊塊管理為主”（即以地方政府管理為主）的管理體制。在這種管理體制下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在人員進(jìn)出、人才培養(yǎng)、人員流動等方面，完全受制于當(dāng)?shù)氐狞h委和政府。一旦審計(jì)規(guī)律未被地方黨委和政府重視或重視不夠，勢必影響到一地的審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)。據(jù)筆者所知，有的市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量并不大，但審計(jì)干部隊(duì)伍卻十分龐大；而有的市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量很大，但審計(jì)干部隊(duì)伍卻勢單力薄，甚至有的縣十多年未調(diào)入過審計(jì)業(yè)務(wù)人員，審計(jì)干部數(shù)量少，年齡老，暮氣有余、朝氣不足的問題日漸突出，“人、法、技”建設(shè)落不到實(shí)處，提升審計(jì)質(zhì)量也成為一句空話。這都說明，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制，在審計(jì)干部隊(duì)伍的管理方面仍然拘泥于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式，不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，與新階段、新形勢、新任務(wù)是極不適應(yīng)的。
（二）現(xiàn)行審計(jì)管理體制使得基層審計(jì)經(jīng)費(fèi)依賴于地方財(cái)政，很大程度上影響了審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的提升。干事總是要花錢的，甚至很多事情辦得好壞是與投入成正比的。審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的完成，都要付出相應(yīng)的審計(jì)成本。盡管《審計(jì)法》明確規(guī)定：地方審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財(cái)政預(yù)算，但在審計(jì)實(shí)踐中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的主要原因有三條：一是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)任務(wù)不均衡，甚至經(jīng)常在年度審計(jì)計(jì)劃之外還會新增審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)。這種審計(jì)項(xiàng)目的不確定性，使得地方財(cái)政很難精確估算審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的支出額度。二是地方財(cái)政的財(cái)力狀況差異很大，財(cái)力差的地方政府，舍不得為審計(jì)付出較大的投入。三是一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部對審計(jì)工作特別是審計(jì)的處理處罰存在著認(rèn)識上的偏差，片面地依據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰及上交財(cái)政的罰沒收入來確定對審計(jì)機(jī)關(guān)的投入額度。這一方面導(dǎo)致審計(jì)經(jīng)費(fèi)的忽多忽少；另一方面也使審計(jì)機(jī)關(guān)不得不顧及與地方財(cái)政的相互關(guān)系，尤其是在“同級審”及其延伸審計(jì)中委曲求全，甚至遮擋掩飾，進(jìn)而影響到審計(jì)質(zhì)量的提升和審計(jì)執(zhí)法的原則性。
（三）現(xiàn)行審計(jì)管理體制凝固了基層審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)乇粚徲?jì)對象及當(dāng)?shù)卣南嗷リP(guān)系，使得審計(jì)的綜合監(jiān)督職能大打折扣。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征?，F(xiàn)行的以“塊塊管理為主”的審計(jì)人事管理機(jī)制，表象上看審計(jì)監(jiān)督是獨(dú)立的，實(shí)際上審計(jì)人員的審計(jì)行為又不是十分超脫的。其一，基層審計(jì)干部在總的生活和工作環(huán)境上不超脫?；鶎訉徲?jì)干部多是土生土長，現(xiàn)行的人事管理機(jī)制更決定了他們終身不離本土。他們在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際工作中乃至離職離崗?fù)诵莺?，不僅個(gè)人要與當(dāng)?shù)厝?、?dāng)?shù)卣K身相處，而且家庭成員也要與當(dāng)?shù)厝?、?dāng)?shù)卣K身相處，生活、工作、家庭各方面都與當(dāng)?shù)赜兄Ыz萬縷的密不可分的聯(lián)系。這種總體的生活、工作環(huán)境，迫使基層審計(jì)干部不得不謹(jǐn)慎處理個(gè)人的每、每一個(gè)審計(jì)行為，稍有不慎，不但會影響到個(gè)人的方方面面，或許還會影響到家庭成員的方方面面。這種謹(jǐn)慎，多數(shù)情況下是正確的、必需的，但確實(shí)不能排除有些人有些時(shí)候或有些具體項(xiàng)目上是“松動原則”的。其二，基層審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象的關(guān)系相處上不超脫。基層審計(jì)機(jī)關(guān)與經(jīng)常接觸的被審計(jì)單位多系平級關(guān)系，同受當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，類似于一個(gè)家庭中的“兄弟姐妹”關(guān)系；如果要搞地方政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，實(shí)際上又等于是在審計(jì)管轄自己的地方政府，這又類似于一個(gè)家庭中的“兒子與老子”的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)的社會環(huán)境中，我們稍微比照一下和睦家庭中各成員的關(guān)系相處，便可知曉基層審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)對象在關(guān)系相處上的“作難”情況?！白麟y”就是不超脫，不超脫又何以提升審計(jì)質(zhì)量？其三，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在處理處罰上也不超脫。審計(jì)是一種獨(dú)立的執(zhí)法行為，執(zhí)法必然要處理處罰，處理處罰的目的是維護(hù)國家的法律法規(guī)。然而，由于目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬地方政府的“塊塊”管理，直接對地方行政長官負(fù)責(zé)，所從事的又都是地方政府的委托審計(jì)，這就使得它的處理處罰不可避免地要受到行政干預(yù)。例如：審計(jì)機(jī)關(guān)揭露財(cái)政問題，實(shí)際等于在揭露縣長、主管副縣長的問題；處理處罰財(cái)政實(shí)際是在懲戒縣長、主管副縣長；財(cái)政存在的問題越多，越說明縣長、主管副縣長監(jiān)管不力，未負(fù)到責(zé)任。這種情況下，出現(xiàn)行政干預(yù)就在所難免。而審計(jì)一旦揉進(jìn)了“行政干預(yù)”，執(zhí)法力度勢必減弱？
綜上所述足以說明：現(xiàn)行的審計(jì)管理體制確已在人員、經(jīng)費(fèi)、審計(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面制約了審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。人們在審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常談到的“關(guān)系越審越近、人情越審越厚、問題越審越少”，在很大程度上是由于現(xiàn)行審計(jì)管理體制造成的。這進(jìn)一步說明現(xiàn)行的審計(jì)管理體制有必要加以改革、改進(jìn)和完善。
二、按照“四新”要求，加大改革力度，建立順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代審計(jì)管理體制
黨的十六大要求我們在全面建設(shè)小康社會的實(shí)踐中“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新格局，各項(xiàng)工作要有新舉措”。審計(jì)戰(zhàn)線要做到這“四新”，就應(yīng)順應(yīng)新世紀(jì)、新階段的發(fā)展要求，加大審計(jì)管理體制的改革力度，探索和建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代審計(jì)管理體制。在具體改革中，建議從四方面著手：
（一）在審計(jì)干部與人事管理方面，實(shí)行“條塊結(jié)合、以條條管理為主”（即“垂直管理”）的體制。干部與人事管理，其主要內(nèi)容是定崗、定編、選人、用人、激勵獎懲、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員調(diào)配、工資報(bào)酬、離退休安置。就這些內(nèi)容而言，完全脫開地方政府是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)采取“條塊結(jié)合、以條條管理為主”（既“垂直管理為主”）的方式。在具體管理中，上級審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)各市縣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量編制用人計(jì)劃，作好宏觀調(diào)配，同時(shí)注意征求地方黨委和政府的意見，給地方相應(yīng)的建議權(quán)、推薦權(quán)，給基層審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)的建議權(quán)、推薦權(quán)，后決策和決斷權(quán)力由上一級審計(jì)機(jī)關(guān)掌握，使審計(jì)干部隊(duì)伍真正形成能上能下、能進(jìn)能出、能調(diào)能換的管理機(jī)制。我國目前的工商、國稅、地稅等，實(shí)行的就是這種管理方式。筆者以為，工商、國稅、地稅行得通的這些管理方式，同樣適用于審計(jì)戰(zhàn)線。
（二）在審計(jì)經(jīng)費(fèi)的籌集與撥付方面，實(shí)行“經(jīng)費(fèi)籌集比例分成、實(shí)際費(fèi)用由條條集中支付”的方式。所謂“經(jīng)費(fèi)籌集比例分成”，是指各級審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰金與地方財(cái)政按比例分成，屬于審計(jì)機(jī)關(guān)的份額直接上交上一級審計(jì)管理機(jī)構(gòu)。所謂“實(shí)際費(fèi)用由條條集中支付”，是指所需各類經(jīng)費(fèi)由各級審計(jì)機(jī)關(guān)編報(bào)經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，經(jīng)上一級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審批后集中支付，如遇特殊情況，再作特報(bào)特批。這樣做起碼有四個(gè)好處：１、通過“比例分成”，地方財(cái)政增加了收入，審計(jì)戰(zhàn)線積蓄了資金。２、加大了執(zhí)法力度，有利于解決處理處罰不到位的問題。３、由懂審計(jì)的人管理審計(jì)經(jīng)費(fèi)，可促進(jìn)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督。４、在很大程度上割斷了審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，使基層審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)使用上減少顧慮，有利于強(qiáng)化審計(jì)的獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)干部的“超脫感”，提升審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。
（三）在管理的隸屬關(guān)系方面，實(shí)行“各級審計(jì)機(jī)關(guān)向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)制”。基層審計(jì)機(jī)關(guān)接受當(dāng)?shù)攸h委和政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)對本級政府負(fù)責(zé)的類似于“兄弟與兄弟姐妹間、兒了與老子間”的對應(yīng)關(guān)系，使得審計(jì)很難做到“獨(dú)立”與“超脫”，審計(jì)監(jiān)督必然大打折扣。而實(shí)行“各級審計(jì)機(jī)關(guān)向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)”的機(jī)制，基層審計(jì)機(jī)關(guān)工作起來就要“超脫”得多。我們從工作交流及有關(guān)的審計(jì)媒體上看到，國家審計(jì)署派駐全國各地的“特派辦”，雖然人數(shù)不多、規(guī)格不高，但屢辦大案要案，工作績效明顯，審計(jì)有權(quán)有威，其根本原因就在于他們隸屬總署管轄，較好地割斷了地緣人情關(guān)系，并實(shí)際上直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。
（四）在審計(jì)與監(jiān)督方面，強(qiáng)化“條條與塊塊的密合度”。審計(jì)作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，之所以又說它擔(dān)負(fù)著綜合監(jiān)督職能，是由于經(jīng)濟(jì)問題往往又是多方面問題的集中反映。審計(jì)要想履行好綜合監(jiān)督職能，真正發(fā)揮好“反腐利劍”的作用，就不能游離于“塊塊”（即地方政府）之外。誠然，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在金融審計(jì)和企業(yè)審計(jì)方面沒有多大任務(wù)，但財(cái)政收支審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)卻是與“塊塊”密不可分的。我們建議審計(jì)管理體制由“塊塊管理為主”變由“條條管理為主”，并建議各級審計(jì)機(jī)關(guān)直接對上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和黨委政府負(fù)責(zé)，這并不是說脫離“塊塊”，相反，今后更應(yīng)在提供大要案線索、干部監(jiān)督、干部任用、反腐倡廉等方面強(qiáng)化與地方政府的聯(lián)系與合作，真正使審計(jì)成果超前發(fā)揮作用。這樣，才談得上審計(jì)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，審計(jì)也才能得到各級地方黨委和政府的支持，審計(jì)事業(yè)也才能更加健康地發(fā)展。
三、改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制是個(gè)大動作，既要積極運(yùn)作，還需慎重行事
現(xiàn)行審計(jì)管理體制已不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，但真要對它進(jìn)行較大力度的改革和創(chuàng)新，涉及的層面和內(nèi)容是很多的，這項(xiàng)工作也是十分艱巨的。因此，我們應(yīng)本著“既積極運(yùn)作，又慎重行事”的原則，在具體的改革實(shí)踐中注意以下五點(diǎn)：
（一）廣泛調(diào)研，細(xì)析高見。情況明則決心大，高見多則思路清。盡管新中國審計(jì)僅有20年歷史，但畢竟審計(jì)戰(zhàn)線已形成一支能征善戰(zhàn)的干部隊(duì)伍。并且，這支干部隊(duì)伍中的絕大多數(shù)同志既知曉計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下管理體制的弊端，又親歷了我國改革開放20年來各方面的情況，在過來的審計(jì)實(shí)踐中積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。只要我們誠心改革、真正調(diào)研、博采眾議，理出一套符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的審計(jì)管理體制的思路（或框架），相信是完全能辦到的。
（二）輿論先行，贏得支持。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制，涉及內(nèi)容多，牽扯范圍大，不是審計(jì)一家就能辦到和辦好的。我們應(yīng)當(dāng)在廣泛深入開展調(diào)研的同時(shí)，積極理思路，積極搞宣傳，積極作匯報(bào)，積極去協(xié)調(diào)，尤其是要注意贏得高層領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持。這些工作做好了，改革就會順當(dāng)?shù)枚唷?BR> （三）吸收借鑒，做到“三用”。中國審計(jì)淵源流長，國外審計(jì)各有特色，工商、國稅、地稅等其它行業(yè)在實(shí)行“條條管理為主”的實(shí)踐中已總結(jié)出許多成功經(jīng)驗(yàn)。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制要注意古為今用、洋為中用、他為我用。做到“三用”，會加快改革節(jié)奏，收到高效成果。
（四）積極運(yùn)作，慎重行事。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。既然我們都已覺察到現(xiàn)行審計(jì)管理體制已在很大程度上制約了審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展，那就應(yīng)以積極的態(tài)度來對待、來思考、來解決。但積極不是草率和盲撞，要有計(jì)劃有步驟地解決，尤其要考慮到時(shí)機(jī)和條件，處理好快與穩(wěn)的關(guān)系，力求把事情辦得快些、好些、還穩(wěn)些。
（五）不斷探索，逐步完善。任何改革都不可能一蹴而就。改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制是個(gè)全國性問題，既使改革思路基本成功，日后仍有不斷改進(jìn)和完善的任務(wù)。但只要我們堅(jiān)持改革創(chuàng)新的決心，堅(jiān)定不斷探索的意志，相信一個(gè)現(xiàn)代的新型的審計(jì)管理體制必然會到來。