隨著公共財政制度的建立財政審計將成為審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督的主要對象，作為法定任務(wù)和年度必審項目，縣級預(yù)算執(zhí)行審計已經(jīng)進(jìn)行了多年，從審計的情況看，開展預(yù)算執(zhí)行審計，對于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，促進(jìn)財稅工作管理是十分必要的。財政審計工作內(nèi)容多，涉及面廣，時效性強(qiáng)，其完整性受到各種因素的制約，本文試就縣級預(yù)算執(zhí)行審計完整性的制約因素及對策，結(jié)合幾年來工作的實踐，談幾點粗淺的看法。
一、縣級預(yù)算執(zhí)行審計完整性的制約因素
1.資源與任務(wù)、目標(biāo)的不匹配性
首先是審計部門人力和人才資源的不足。審計資源有限，影響和制約著預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量和成果。目前，縣級審計部門普遍存在審計力量不足與審計任務(wù)繁重的矛盾，特別是一線審計人員更少，現(xiàn)有人員有知識老化，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。預(yù)算執(zhí)行審計面廣量大，化費(fèi)時間長，審計覆蓋面和審計質(zhì)量勢必都由于資源與任務(wù)因素的制約而在不同程度上受到影響。
其次是審計法規(guī)資源的單薄。一是財稅法規(guī)多由財稅部門主持制定，特別是規(guī)范其自身財稅行為的法規(guī)數(shù)量偏少，不少法規(guī)、制度滯后，操作彈性大，違規(guī)糾正措施不明確。二是審計系統(tǒng)內(nèi)部對有關(guān)財經(jīng)法規(guī)傳遞渠道不暢，基層來源渠道偏少，往往靠零星索取現(xiàn)審現(xiàn)用。由此，使基層審計人員在工作中經(jīng)常對一些不合理的事項難以定性，或無法處置，制約對問題的完整揭示和審計意見的完整表達(dá)。
2.現(xiàn)行體制，使預(yù)算執(zhí)行審計失去完整性
一是收入審計先天不足。就縣級而言，國稅部門負(fù)責(zé)征收的增值稅等，是稅收收入的主體，在財政收入中占有舉足輕重的地位，其稅源的管理及征收情況對縣級財政起著極其重要的作用，地方審計機(jī)關(guān)無權(quán)對其實施審計監(jiān)督，使預(yù)算執(zhí)行審計收入審計先天不足，失去完整性。
二是預(yù)算執(zhí)行審計作用的發(fā)揮受限制。預(yù)算執(zhí)行審計立法初衷，很重要的一點是為人大加強(qiáng)對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審議決算報告服務(wù)，人大實行的是屬地管理原則，有權(quán)對財政預(yù)算執(zhí)行的全面情況進(jìn)行法律監(jiān)督，但由于審計管轄范圍的限制，審計難以客觀完整反映預(yù)算執(zhí)行情況和不足，影響了地方人大對預(yù)算執(zhí)行情況的全面監(jiān)督。
三是審計時間有限?？h級預(yù)算執(zhí)行審計與財政決算之間的矛盾，具體表現(xiàn)在審計實施時間與財政辦理決算時間相沖突。由于目前財政的緊張形勢，現(xiàn)在不少縣在清理期仍然在組織收入以消除赤字。一般來講，縣級財政決算情況要到2月中旬才能正式出來，而縣級人大常委會總是在3～4月份就要聽取預(yù)算執(zhí)行審計情況的匯報，加之審計系統(tǒng)各種程序、規(guī)范等條條框框很多，很難在短短的不到兩個月時間內(nèi)完成財政、地稅、金庫的審計及各種延伸審計，而在此期間還要進(jìn)行對幾十個單位的延伸審計。預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量要求與時間很難一致起來。
四是審計內(nèi)容的不穩(wěn)定性。每年的審計重點不一樣，目前尚無統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)范和作業(yè)規(guī)程，各地審計部門預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容和重點各不相同。從各地的實踐看，財政審計除正常的預(yù)算執(zhí)行審計外，還涉及到大量的延伸審計，而這些往往要聽從地方政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點和人大的關(guān)注點，政府的關(guān)注點往往是有哪些該收的沒有收上來，人大關(guān)注的是有哪些支出不合理，領(lǐng)導(dǎo)交辦時并不會考慮審計機(jī)關(guān)的人力多少和時間長短。審計內(nèi)容的不穩(wěn)定性導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)很難把握序時進(jìn)度。五是對政府行為揭示的局限性。本級預(yù)執(zhí)行審計所具有的內(nèi)審特性，局限了審計處理意見的充分表達(dá)。實踐證明，本級預(yù)執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的地方財政行為的不規(guī)范性和違紀(jì)問題，均與本級政府的財政意志、政府行為、財政利益呈水乳交融關(guān)系，密切關(guān)系著政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的構(gòu)思和布局。為此，地方審計機(jī)關(guān)要體現(xiàn)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用法定依據(jù)進(jìn)行糾正是不太現(xiàn)實的。處理的大多數(shù)如隔靴騷癢，既無關(guān)地方財政利益，又無關(guān)違規(guī)制約的問題。最后形成的文書是委婉、柔和，和審計監(jiān)督的個性要求大相徑庭。
二、解決好以上縣級預(yù)算執(zhí)行審計完整性的制約因素應(yīng)采取如下對策
1.整合審計資源，改進(jìn)審計組織方法，突出審計重點
一是整合審計資源，改進(jìn)審計組織方法。針對預(yù)算執(zhí)行審計面廣量大的情況，縣級審計機(jī)關(guān)在實際操作上對財政審計工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排、明確目標(biāo)和任務(wù)，各職能機(jī)構(gòu)分工合作，協(xié)調(diào)配合形成全力，共同做好財政審計這篇大文章。財政審計與專業(yè)審計相結(jié)合，使審計成果連為一體，形成一個既有分工，又有合作，相互協(xié)調(diào)，審計效益明顯的整體。時間的安排上，在財稅部門辦理財政決算時，可先進(jìn)行對金庫的審計和外圍的延伸審計，最后集中力量重點對財稅部門進(jìn)行審計，這樣才能解決人員不足和時間緊的矛盾。
二是突出審計重點?？h級預(yù)算執(zhí)行審計重點放在本級政府摸清財政家底，增加財政收入，給本級政府、人大加強(qiáng)財稅管理工作，強(qiáng)化財稅執(zhí)法監(jiān)督提供依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行審計涉及的面廣量大，既要在審計內(nèi)容上突出重點，又要在審計過程中抓住重點；既要側(cè)重于政府關(guān)心的重點，又要側(cè)重于人大所關(guān)心的熱點；既要查清問題的來龍去脈，又要分析產(chǎn)生問題的原因和危害；不能八面開花，重點問題宜細(xì)不宜粗，力求把問題查深查透。
2.理順體制，適當(dāng)調(diào)整審計管轄范圍
目前，審計管理體制不順，審計管轄范圍劃分不盡合理，一方面國家審計機(jī)關(guān)系統(tǒng)（審計署及特派辦）對縣一級的審計對象鞭長莫及，另一方面，地方審計機(jī)關(guān)則對管轄權(quán)之外的對象無權(quán)監(jiān)督，形成了審計監(jiān)督的真空，使審計的高層次監(jiān)督、綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督成為一種空談。體現(xiàn)在縣級預(yù)執(zhí)行審計上則是收入審計的完整性得不到保證。上級有關(guān)部門應(yīng)極力促成審計管轄范圍的調(diào)整，理順審計管理體制，這樣既可完善財政審計，又可提高審計機(jī)關(guān)的整體監(jiān)督力度。
3.制定預(yù)算執(zhí)行審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程
當(dāng)前財政審計的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、財政審計人員應(yīng)承擔(dān)哪些審計責(zé)任，以及如何防范審計風(fēng)險等方面的制度非常缺乏。根據(jù)現(xiàn)行審計體制，下級審計部門在業(yè)務(wù)上接受上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)（指）導(dǎo)，建議上級審計部門及早出臺預(yù)算執(zhí)行審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程，使基層審計部門有的放矢、有章可循。
4.運(yùn)用計算機(jī)輔助審計，提高審計工作效率
隨著會計電算化迅速發(fā)展，財政、金融、稅務(wù)等監(jiān)督管理手段現(xiàn)代化程度大大提高，這些都迫切需要審計機(jī)關(guān)認(rèn)真研究，如何適應(yīng)會計電算化的形勢開展計算機(jī)審計。從縣級財稅部門來看，在報表匯總環(huán)節(jié)、稅收征收環(huán)節(jié)，以及部分核算環(huán)節(jié)上，計算機(jī)已得到廣泛應(yīng)用，而預(yù)執(zhí)行審計方面的軟件現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財稅部門，要在為數(shù)不多的幾個月時間內(nèi)，審計財稅部門在一年時間內(nèi)所做的財政收支內(nèi)容，如果不借助于計算機(jī)等現(xiàn)代手段，根本不可能保質(zhì)保量全面完成，其結(jié)果是審計的風(fēng)險加大，因此，上級審計機(jī)關(guān)特別是審計科研部門應(yīng)在各種審計應(yīng)用軟件上多做研究，以解決基層審計部門人員、時間與工作量的突出矛盾
一、縣級預(yù)算執(zhí)行審計完整性的制約因素
1.資源與任務(wù)、目標(biāo)的不匹配性
首先是審計部門人力和人才資源的不足。審計資源有限，影響和制約著預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量和成果。目前，縣級審計部門普遍存在審計力量不足與審計任務(wù)繁重的矛盾，特別是一線審計人員更少，現(xiàn)有人員有知識老化，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。預(yù)算執(zhí)行審計面廣量大，化費(fèi)時間長，審計覆蓋面和審計質(zhì)量勢必都由于資源與任務(wù)因素的制約而在不同程度上受到影響。
其次是審計法規(guī)資源的單薄。一是財稅法規(guī)多由財稅部門主持制定，特別是規(guī)范其自身財稅行為的法規(guī)數(shù)量偏少，不少法規(guī)、制度滯后，操作彈性大，違規(guī)糾正措施不明確。二是審計系統(tǒng)內(nèi)部對有關(guān)財經(jīng)法規(guī)傳遞渠道不暢，基層來源渠道偏少，往往靠零星索取現(xiàn)審現(xiàn)用。由此，使基層審計人員在工作中經(jīng)常對一些不合理的事項難以定性，或無法處置，制約對問題的完整揭示和審計意見的完整表達(dá)。
2.現(xiàn)行體制，使預(yù)算執(zhí)行審計失去完整性
一是收入審計先天不足。就縣級而言，國稅部門負(fù)責(zé)征收的增值稅等，是稅收收入的主體，在財政收入中占有舉足輕重的地位，其稅源的管理及征收情況對縣級財政起著極其重要的作用，地方審計機(jī)關(guān)無權(quán)對其實施審計監(jiān)督，使預(yù)算執(zhí)行審計收入審計先天不足，失去完整性。
二是預(yù)算執(zhí)行審計作用的發(fā)揮受限制。預(yù)算執(zhí)行審計立法初衷，很重要的一點是為人大加強(qiáng)對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審議決算報告服務(wù)，人大實行的是屬地管理原則，有權(quán)對財政預(yù)算執(zhí)行的全面情況進(jìn)行法律監(jiān)督，但由于審計管轄范圍的限制，審計難以客觀完整反映預(yù)算執(zhí)行情況和不足，影響了地方人大對預(yù)算執(zhí)行情況的全面監(jiān)督。
三是審計時間有限?？h級預(yù)算執(zhí)行審計與財政決算之間的矛盾，具體表現(xiàn)在審計實施時間與財政辦理決算時間相沖突。由于目前財政的緊張形勢，現(xiàn)在不少縣在清理期仍然在組織收入以消除赤字。一般來講，縣級財政決算情況要到2月中旬才能正式出來，而縣級人大常委會總是在3～4月份就要聽取預(yù)算執(zhí)行審計情況的匯報，加之審計系統(tǒng)各種程序、規(guī)范等條條框框很多，很難在短短的不到兩個月時間內(nèi)完成財政、地稅、金庫的審計及各種延伸審計，而在此期間還要進(jìn)行對幾十個單位的延伸審計。預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量要求與時間很難一致起來。
四是審計內(nèi)容的不穩(wěn)定性。每年的審計重點不一樣，目前尚無統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)范和作業(yè)規(guī)程，各地審計部門預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容和重點各不相同。從各地的實踐看，財政審計除正常的預(yù)算執(zhí)行審計外，還涉及到大量的延伸審計，而這些往往要聽從地方政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點和人大的關(guān)注點，政府的關(guān)注點往往是有哪些該收的沒有收上來，人大關(guān)注的是有哪些支出不合理，領(lǐng)導(dǎo)交辦時并不會考慮審計機(jī)關(guān)的人力多少和時間長短。審計內(nèi)容的不穩(wěn)定性導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)很難把握序時進(jìn)度。五是對政府行為揭示的局限性。本級預(yù)執(zhí)行審計所具有的內(nèi)審特性，局限了審計處理意見的充分表達(dá)。實踐證明，本級預(yù)執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的地方財政行為的不規(guī)范性和違紀(jì)問題，均與本級政府的財政意志、政府行為、財政利益呈水乳交融關(guān)系，密切關(guān)系著政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的構(gòu)思和布局。為此，地方審計機(jī)關(guān)要體現(xiàn)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用法定依據(jù)進(jìn)行糾正是不太現(xiàn)實的。處理的大多數(shù)如隔靴騷癢，既無關(guān)地方財政利益，又無關(guān)違規(guī)制約的問題。最后形成的文書是委婉、柔和，和審計監(jiān)督的個性要求大相徑庭。
二、解決好以上縣級預(yù)算執(zhí)行審計完整性的制約因素應(yīng)采取如下對策
1.整合審計資源，改進(jìn)審計組織方法，突出審計重點
一是整合審計資源，改進(jìn)審計組織方法。針對預(yù)算執(zhí)行審計面廣量大的情況，縣級審計機(jī)關(guān)在實際操作上對財政審計工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排、明確目標(biāo)和任務(wù)，各職能機(jī)構(gòu)分工合作，協(xié)調(diào)配合形成全力，共同做好財政審計這篇大文章。財政審計與專業(yè)審計相結(jié)合，使審計成果連為一體，形成一個既有分工，又有合作，相互協(xié)調(diào)，審計效益明顯的整體。時間的安排上，在財稅部門辦理財政決算時，可先進(jìn)行對金庫的審計和外圍的延伸審計，最后集中力量重點對財稅部門進(jìn)行審計，這樣才能解決人員不足和時間緊的矛盾。
二是突出審計重點?？h級預(yù)算執(zhí)行審計重點放在本級政府摸清財政家底，增加財政收入，給本級政府、人大加強(qiáng)財稅管理工作，強(qiáng)化財稅執(zhí)法監(jiān)督提供依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行審計涉及的面廣量大，既要在審計內(nèi)容上突出重點，又要在審計過程中抓住重點；既要側(cè)重于政府關(guān)心的重點，又要側(cè)重于人大所關(guān)心的熱點；既要查清問題的來龍去脈，又要分析產(chǎn)生問題的原因和危害；不能八面開花，重點問題宜細(xì)不宜粗，力求把問題查深查透。
2.理順體制，適當(dāng)調(diào)整審計管轄范圍
目前，審計管理體制不順，審計管轄范圍劃分不盡合理，一方面國家審計機(jī)關(guān)系統(tǒng)（審計署及特派辦）對縣一級的審計對象鞭長莫及，另一方面，地方審計機(jī)關(guān)則對管轄權(quán)之外的對象無權(quán)監(jiān)督，形成了審計監(jiān)督的真空，使審計的高層次監(jiān)督、綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督成為一種空談。體現(xiàn)在縣級預(yù)執(zhí)行審計上則是收入審計的完整性得不到保證。上級有關(guān)部門應(yīng)極力促成審計管轄范圍的調(diào)整，理順審計管理體制，這樣既可完善財政審計，又可提高審計機(jī)關(guān)的整體監(jiān)督力度。
3.制定預(yù)算執(zhí)行審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程
當(dāng)前財政審計的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、財政審計人員應(yīng)承擔(dān)哪些審計責(zé)任，以及如何防范審計風(fēng)險等方面的制度非常缺乏。根據(jù)現(xiàn)行審計體制，下級審計部門在業(yè)務(wù)上接受上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)（指）導(dǎo)，建議上級審計部門及早出臺預(yù)算執(zhí)行審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程，使基層審計部門有的放矢、有章可循。
4.運(yùn)用計算機(jī)輔助審計，提高審計工作效率
隨著會計電算化迅速發(fā)展，財政、金融、稅務(wù)等監(jiān)督管理手段現(xiàn)代化程度大大提高，這些都迫切需要審計機(jī)關(guān)認(rèn)真研究，如何適應(yīng)會計電算化的形勢開展計算機(jī)審計。從縣級財稅部門來看，在報表匯總環(huán)節(jié)、稅收征收環(huán)節(jié)，以及部分核算環(huán)節(jié)上，計算機(jī)已得到廣泛應(yīng)用，而預(yù)執(zhí)行審計方面的軟件現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財稅部門，要在為數(shù)不多的幾個月時間內(nèi)，審計財稅部門在一年時間內(nèi)所做的財政收支內(nèi)容，如果不借助于計算機(jī)等現(xiàn)代手段，根本不可能保質(zhì)保量全面完成，其結(jié)果是審計的風(fēng)險加大，因此，上級審計機(jī)關(guān)特別是審計科研部門應(yīng)在各種審計應(yīng)用軟件上多做研究，以解決基層審計部門人員、時間與工作量的突出矛盾