實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略是我國經濟發(fā)展戰(zhàn)略由梯度開發(fā)向均衡發(fā)展的重大舉措，其核心是要實現共同富裕。而西部地區(qū)雖然地大物博，資源豐富，但由于基礎產業(yè)落后、資金嚴重短缺、人才匱乏，卻長期處于“富饒的貧困”狀態(tài)。這決定了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略除依靠西部自身力量，進一步解放思想，積極開發(fā)外，更離不開國家財政稅收政策的支持。然而長期以來，稅收優(yōu)惠主要分布在東部沿海一帶，這種傾斜性的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，吸引了大量的外資和內地的資金流向東部發(fā)達地區(qū)，使本來已經資金短缺的西部地區(qū)更加貧困，其結果是東西部地區(qū)經濟差距不斷加大，“馬太效應”愈演愈烈。當然使一部分地區(qū)先富起來這一選擇對推動中國的改革開放步伐，實現經濟的快速起飛起到了不可忽視的作用。但同時還應看到，地區(qū)性傾斜并不是一成不變的，隨著國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，地區(qū)經濟條件的改善，地區(qū)傾斜的重點也應隨之變化，特別是在國家發(fā)展重點西移，東西部差距急劇擴大的今天，實現地區(qū)傾斜的轉變更具有現實意義。
但我國目前財稅政策，過分向東部發(fā)達地區(qū)傾斜，嚴重制約了西部的發(fā)展，這種不利的格局在一段時期內還難以扭轉，這就需要中央政府加大宏觀調控力度，通過增加對西部的轉移支付，來彌補西部地區(qū)財政不足，擺脫發(fā)展乏力的困境。這也是實現區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展和構建和諧社會的客觀要求。
因此，探索符合西部區(qū)域情況的轉移支付制度模式，制定科學合理的西部轉移支付政策，對縮小東西差距，已迫在眉睫。
一、建立和完善以縱向為主，橫向為輔的轉移支付制度模式
轉移支付是政府間的一種補助。它是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。
就我國目前來說，第一，東部沿海富裕地區(qū)在收入和支出之間基本上形成一個較好的平衡，而西部地區(qū)在收入和支出之間則難以平衡；第二，目前東部地方政府已經成為其行政轄區(qū)的公共利益主體，在自我利益約束下，企望東部對西部的橫向財政轉移比較困難；第三，分稅制的實行，中央政府集中了主要稅權和大部分稅收收入，為中央向地方的縱向財政轉移提供了有利條件。
因此在目前和今后較長一段時期內，加大對西部的投入，只能依靠也只有選擇縱向為主的轉移支付模式，這也是我國長期以來一直采取的一種自上而下的縱向財政平衡模式，并積累了較多經驗。其次，選擇縱向轉移支付模式，中央財政也有這個能力，同時也是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的客觀要求。
同時我們也應看到，隨著經濟的發(fā)展，綜合國力的提高，橫向轉移支付條件會逐漸成熟，比重會逐漸提高，尤其是在生態(tài)領域的橫向轉移支付力度會逐步加大，即生態(tài)位勢較低的東部地區(qū)向生態(tài)位勢較高的西部地區(qū)轉移支付會成為一種自發(fā)性的行為，這將為建設一個山川秀美的西部提供一定財力保障。
二、提高中央財政的汲取能力，建立向西部傾斜的轉移支付制度
在選擇縱向轉移支付為主的政策模式下，要實現加大西部的轉移支付額度，就必須提高中央財政的汲取能力，為大幅度增加國家財政對西部轉移支付的總量規(guī)模創(chuàng)造條件。
一是個人所得稅全部上劃中央財政。根據東西部地區(qū)經濟發(fā)達，收入較高，西部地區(qū)落后，收入低的實際現狀，加大個人所得稅的征收力度的同時，逐步將個人所得稅全部上劃中央財政，再通過中央財政二次分配，間接實現轉移支付的橫向轉移模式。
二是建立向西部傾斜的轉移支付制度。目前中央對西部的轉移支付撥款結構還存在一些缺陷，對西部地區(qū)尤為不利。首先，中央對地方的轉移支付類型過于復雜，多達六種形式，即稅收返還、原體制補助、專項補助、轉移支付補助、各項結算補助和其他補助，而原體制補助和稅收返還基本上不具有均等化效果；其次，主要的轉移支付項目缺少合理的標準，從性質上講屬于均等化轉移支付范疇，但由于未考慮各地區(qū)收入能力和支出需求存在的客觀差異，客觀上仍延續(xù)并擴大了既得利益格局，在一定程度上擴大了東西部地區(qū)差距。第三，對于一些地方的特殊情況和特殊需要主要通過專項補助方式加以調節(jié)，而專項補助需要提供一定數量的配套資金，這常常讓西部地區(qū)因財政困難而陷入兩難的困境，使中央的宏觀調控政策無論在在財政均衡、實現合理再分配、縮小各地公共服務差異，還是在資源配置等方面，都很難達到令人滿意的效果。
因此建議逐步改變中央財政轉移支付目前“撒胡椒面”式的“大鍋飯”分配體制，逐步取消各種不規(guī)范的“補助”和“稅收返還”，建立科學規(guī)范的政府間財政轉移支付制度，并重點向西部傾斜，為實現西部大開發(fā)的戰(zhàn)略提供必要的財政支持。
三、取消專項轉移支付的配套要求，確保專項資金效益及時發(fā)揮
與轉移支付的兩個目標相對應，轉移支付在結構上分為無條件撥款（均等化撥款）和有條件撥款（專項撥款）兩大類。無條件撥款限于增加地方財政綜合實力時使用，以解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題；而專項撥款應限于平衡地區(qū)間公共產品供給不均時采用，以解決財力分配橫向不平衡問題。無條件撥款更能體現公平；而專項轉移支付更能體現上級政府的政策意圖，貫徹產業(yè)政策，更有效配置資源，保證經濟高效運行。但專項撥款是有條件的，要求地方提供相應的配套資金，這一要求卻常常使西部地區(qū)陷入兩難困境，結果引起西部地方政府為爭取中央各項補助資金而出現空頭承諾配套現象，由于地方財政困難，最終因配套資金嚴重不足或無力籌措，影響了項目進度，甚至造成項目擱置，資金效益不能發(fā)揮，中央當年的宏觀調控政策目標難以實現。另一方面因配套資金不足，而讓農民無償投工投勞，加重農民負擔，侵害農民利益的現象時常發(fā)生。
事實上配套資金難的問題一直困擾著西部地區(qū)，嚴重制約著西部各項基礎建設的發(fā)展，也使中央許多宏觀政策目標難以實現，項目效益難以如期發(fā)揮。因此建議中央對西部地區(qū)的專項撥款，應充分考慮西部地區(qū)的財政狀況，取消配套要求，為西部大發(fā)展開發(fā)提供一個優(yōu)惠的政策條件。
四、規(guī)范轉移支付分配渠道，增強透明度，加強監(jiān)督
2006年6月27日，李金華審計長向十屆全國人大常委會第22次會議作《關于2005年度中央預算執(zhí)行審計工作報告》時指出：2005年審計調查的20個?。▍^(qū)、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。按照報告中公開的數字，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入?。▍^(qū)、市）本級預算中。這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督。
同時還指出：2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。
審計報告發(fā)布當日，有的人大常委會委員指出，現在各地方往發(fā)改委、財政、科技、交通、農業(yè)、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，“跑步錢進”之風愈演愈烈，“根源就在于目前不夠完善的轉移支付制度”。
今年筆者對西部某省轉移支付情況進行審計調查時發(fā)現，預算編報不完整，資金分配渠道不規(guī)范，項目多頭管理、職能交叉重復等問題比較突出，資金撥付不及時，擠占、截留、挪用現象依然存在。因此在加大轉移支付向西部傾斜的同時，一是規(guī)范轉移支付資金的分配渠道，增加資金分配的透明度和公開性，避免滋生腐敗和行賄受賄，杜絕“跑步錢進”不正之風；二是建立轉移支付資金使用的問責制，加強項目管理，加強財政預算編報的完整性，加大審計和監(jiān)督力度，確保轉移支付資金的規(guī)范有效使用。
但我國目前財稅政策，過分向東部發(fā)達地區(qū)傾斜，嚴重制約了西部的發(fā)展，這種不利的格局在一段時期內還難以扭轉，這就需要中央政府加大宏觀調控力度，通過增加對西部的轉移支付，來彌補西部地區(qū)財政不足，擺脫發(fā)展乏力的困境。這也是實現區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展和構建和諧社會的客觀要求。
因此，探索符合西部區(qū)域情況的轉移支付制度模式，制定科學合理的西部轉移支付政策，對縮小東西差距，已迫在眉睫。
一、建立和完善以縱向為主，橫向為輔的轉移支付制度模式
轉移支付是政府間的一種補助。它是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。
就我國目前來說，第一，東部沿海富裕地區(qū)在收入和支出之間基本上形成一個較好的平衡，而西部地區(qū)在收入和支出之間則難以平衡；第二，目前東部地方政府已經成為其行政轄區(qū)的公共利益主體，在自我利益約束下，企望東部對西部的橫向財政轉移比較困難；第三，分稅制的實行，中央政府集中了主要稅權和大部分稅收收入，為中央向地方的縱向財政轉移提供了有利條件。
因此在目前和今后較長一段時期內，加大對西部的投入，只能依靠也只有選擇縱向為主的轉移支付模式，這也是我國長期以來一直采取的一種自上而下的縱向財政平衡模式，并積累了較多經驗。其次，選擇縱向轉移支付模式，中央財政也有這個能力，同時也是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的客觀要求。
同時我們也應看到，隨著經濟的發(fā)展，綜合國力的提高，橫向轉移支付條件會逐漸成熟，比重會逐漸提高，尤其是在生態(tài)領域的橫向轉移支付力度會逐步加大，即生態(tài)位勢較低的東部地區(qū)向生態(tài)位勢較高的西部地區(qū)轉移支付會成為一種自發(fā)性的行為，這將為建設一個山川秀美的西部提供一定財力保障。
二、提高中央財政的汲取能力，建立向西部傾斜的轉移支付制度
在選擇縱向轉移支付為主的政策模式下，要實現加大西部的轉移支付額度，就必須提高中央財政的汲取能力，為大幅度增加國家財政對西部轉移支付的總量規(guī)模創(chuàng)造條件。
一是個人所得稅全部上劃中央財政。根據東西部地區(qū)經濟發(fā)達，收入較高，西部地區(qū)落后，收入低的實際現狀，加大個人所得稅的征收力度的同時，逐步將個人所得稅全部上劃中央財政，再通過中央財政二次分配，間接實現轉移支付的橫向轉移模式。
二是建立向西部傾斜的轉移支付制度。目前中央對西部的轉移支付撥款結構還存在一些缺陷，對西部地區(qū)尤為不利。首先，中央對地方的轉移支付類型過于復雜，多達六種形式，即稅收返還、原體制補助、專項補助、轉移支付補助、各項結算補助和其他補助，而原體制補助和稅收返還基本上不具有均等化效果；其次，主要的轉移支付項目缺少合理的標準，從性質上講屬于均等化轉移支付范疇，但由于未考慮各地區(qū)收入能力和支出需求存在的客觀差異，客觀上仍延續(xù)并擴大了既得利益格局，在一定程度上擴大了東西部地區(qū)差距。第三，對于一些地方的特殊情況和特殊需要主要通過專項補助方式加以調節(jié)，而專項補助需要提供一定數量的配套資金，這常常讓西部地區(qū)因財政困難而陷入兩難的困境，使中央的宏觀調控政策無論在在財政均衡、實現合理再分配、縮小各地公共服務差異，還是在資源配置等方面，都很難達到令人滿意的效果。
因此建議逐步改變中央財政轉移支付目前“撒胡椒面”式的“大鍋飯”分配體制，逐步取消各種不規(guī)范的“補助”和“稅收返還”，建立科學規(guī)范的政府間財政轉移支付制度，并重點向西部傾斜，為實現西部大開發(fā)的戰(zhàn)略提供必要的財政支持。
三、取消專項轉移支付的配套要求，確保專項資金效益及時發(fā)揮
與轉移支付的兩個目標相對應，轉移支付在結構上分為無條件撥款（均等化撥款）和有條件撥款（專項撥款）兩大類。無條件撥款限于增加地方財政綜合實力時使用，以解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題；而專項撥款應限于平衡地區(qū)間公共產品供給不均時采用，以解決財力分配橫向不平衡問題。無條件撥款更能體現公平；而專項轉移支付更能體現上級政府的政策意圖，貫徹產業(yè)政策，更有效配置資源，保證經濟高效運行。但專項撥款是有條件的，要求地方提供相應的配套資金，這一要求卻常常使西部地區(qū)陷入兩難困境，結果引起西部地方政府為爭取中央各項補助資金而出現空頭承諾配套現象，由于地方財政困難，最終因配套資金嚴重不足或無力籌措，影響了項目進度，甚至造成項目擱置，資金效益不能發(fā)揮，中央當年的宏觀調控政策目標難以實現。另一方面因配套資金不足，而讓農民無償投工投勞，加重農民負擔，侵害農民利益的現象時常發(fā)生。
事實上配套資金難的問題一直困擾著西部地區(qū)，嚴重制約著西部各項基礎建設的發(fā)展，也使中央許多宏觀政策目標難以實現，項目效益難以如期發(fā)揮。因此建議中央對西部地區(qū)的專項撥款，應充分考慮西部地區(qū)的財政狀況，取消配套要求，為西部大發(fā)展開發(fā)提供一個優(yōu)惠的政策條件。
四、規(guī)范轉移支付分配渠道，增強透明度，加強監(jiān)督
2006年6月27日，李金華審計長向十屆全國人大常委會第22次會議作《關于2005年度中央預算執(zhí)行審計工作報告》時指出：2005年審計調查的20個?。▍^(qū)、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。按照報告中公開的數字，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入?。▍^(qū)、市）本級預算中。這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督。
同時還指出：2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。
審計報告發(fā)布當日，有的人大常委會委員指出，現在各地方往發(fā)改委、財政、科技、交通、農業(yè)、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，“跑步錢進”之風愈演愈烈，“根源就在于目前不夠完善的轉移支付制度”。
今年筆者對西部某省轉移支付情況進行審計調查時發(fā)現，預算編報不完整，資金分配渠道不規(guī)范，項目多頭管理、職能交叉重復等問題比較突出，資金撥付不及時，擠占、截留、挪用現象依然存在。因此在加大轉移支付向西部傾斜的同時，一是規(guī)范轉移支付資金的分配渠道，增加資金分配的透明度和公開性，避免滋生腐敗和行賄受賄，杜絕“跑步錢進”不正之風；二是建立轉移支付資金使用的問責制，加強項目管理，加強財政預算編報的完整性，加大審計和監(jiān)督力度，確保轉移支付資金的規(guī)范有效使用。