預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，是國家審計(jì)永恒的主題。多年來各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思路和方法，其監(jiān)督制衡作用日趨明顯，成效和影響不斷擴(kuò)大，對于規(guī)范財(cái)政管理行為，健全財(cái)政管理制度，完善財(cái)政管理體制起到了積極的作用。但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政框架的建立，財(cái)政預(yù)算體制本身的重大改革，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作如何進(jìn)一步發(fā)揮作用，也面臨著許多需要研究的問題。就近年來我們在審計(jì)實(shí)踐中遇到的矛盾和問題來看，筆者認(rèn)為必須從四個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和安排。
一、順應(yīng)公共財(cái)政體制，適時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)
建立健全公共財(cái)政體制，是中央對政府財(cái)政運(yùn)作的總體要求。1998年12月，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清同志在全國財(cái)政工作會(huì)議上要求“逐步建立公共財(cái)政基本框架”；2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出要“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架”；2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》再次明確提出“健全公共財(cái)政體制”，并把它作為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)；2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革、加快公共財(cái)政體系建設(shè)”。公共財(cái)政的核心是預(yù)算。財(cái)政預(yù)算體制改革就是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，解決財(cái)政“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政支出范圍；推行零基預(yù)算和部門預(yù)算，實(shí)施國庫集中支付和政府集中采購制度。因此，財(cái)政審計(jì)必須順應(yīng)改革時(shí)流，以促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益、建立社會(huì)主義公共財(cái)政制度為目標(biāo)，適時(shí)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容，完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式方法。
(一)拓展審計(jì)范圍，由傳統(tǒng)的一般性預(yù)算資金審計(jì)向完整的政府性財(cái)政資金審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)政預(yù)算體制改革從實(shí)行預(yù)算外資金“收支兩條線”到全面推行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度，其目的就是要改革現(xiàn)行財(cái)政資金管理辦法，逐步將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算管理，這樣財(cái)政資金的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了很大變化。從財(cái)政總收入的結(jié)構(gòu)看，一般預(yù)算收入和基金(包括社?；?預(yù)算收入平分秋色，還有相當(dāng)于一般預(yù)算收入規(guī)模的預(yù)算外資金在預(yù)算管理體系之外單獨(dú)運(yùn)行。因此，財(cái)政審計(jì)必須順勢拓展范圍，不僅看財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，還要關(guān)注其他非稅性資金和國有資產(chǎn)收益；不僅看財(cái)政直管的資金，還應(yīng)關(guān)注其他部門掌管的政府性資金以及一些以公共項(xiàng)目為目的或以政府公共負(fù)債為背景的公共性資金。要關(guān)注年度預(yù)算執(zhí)行的系統(tǒng)性，從預(yù)算編制、收入組織、資金撥付、預(yù)算執(zhí)行到使用的績效，在一個(gè)大的公共財(cái)政資金和資產(chǎn)運(yùn)行框架內(nèi)，沿著整個(gè)資金的走向，來審視本地區(qū)財(cái)政資金運(yùn)行質(zhì)量和存在的問題，反映和揭示宏觀和微觀層面的情況，提出合理化建議。因此，財(cái)政審計(jì)既要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，把預(yù)算支出作為審計(jì)的重點(diǎn)；也要把游離于預(yù)算管理體系外的政府資金全面納入審計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)對全部財(cái)政資金的全方位審計(jì)。
(二)探索績效審計(jì)，由單純的真實(shí)合法性審計(jì)向全面的真實(shí)合法效益性審計(jì)轉(zhuǎn)變。隨著財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和預(yù)算收入的增長，今后財(cái)政資金主要是滿足社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)(領(lǐng)域)和社會(huì)保障的需要，這樣社會(huì)公眾就會(huì)更加關(guān)注財(cái)政資金的安全性和有效性，也就迫切需要對財(cái)政資金投向的正確性、使用的效益性和管理的規(guī)范性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督與評價(jià)。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既要關(guān)注財(cái)政資金籌得和用得“對不對”、“實(shí)不實(shí)”，更要關(guān)注用得“好不好”，目標(biāo)取向上要從傳統(tǒng)的側(cè)重于評價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法上，轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)評價(jià)財(cái)政資金的效益上，將效益性審計(jì)和真實(shí)性、合法性審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，探索一條切合實(shí)際的效益審計(jì)路子。在人力支配上，以全面推進(jìn)效益審計(jì)為主要方向，每年投入效益審計(jì)的力量要占整個(gè)審計(jì)力量的一定比例，把效益審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)類型進(jìn)行探索；在審計(jì)方式上，以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主要方式，每年開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目要占整個(gè)項(xiàng)目的一半左右，把專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查作為一種特殊的效益審計(jì)方法進(jìn)行實(shí)踐；在審計(jì)范圍上，以政府性資金為主要對象，每年安排審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查的資金總額要占政府性資金的一半左右，把重點(diǎn)揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題作為效益審計(jì)的重點(diǎn)；在審計(jì)目標(biāo)上，以提高財(cái)政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點(diǎn)，每年安排的效益審計(jì)項(xiàng)目要全部向社會(huì)公布，把政府性資金投資建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金作為效益審計(jì)的突破口。
(三)注重分析研究，由微觀的就事論事向宏觀的審計(jì)效應(yīng)轉(zhuǎn)變。過去我們實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，一般都是以審計(jì)本級(jí)財(cái)政部門為主，其他相關(guān)部門和單位都是延伸審計(jì)，即使是一些專題審計(jì)調(diào)查，也往往是就事論事，缺乏系統(tǒng)性和針對性，因而審計(jì)揭示的一些問題年年都是“老面孔”，所提建議也是微觀的、一般性的，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公共財(cái)政體系的要求。因此，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在宏觀管理中的作用，注重從政策措施以及體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題，分析其深層次原因并提出審計(jì)意見和建議，促進(jìn)深化改革，加強(qiáng)宏觀管理。一是注重整體性，對預(yù)算執(zhí)行的總體情況要做到心中有數(shù)，審計(jì)評價(jià)得當(dāng)。二是注重效益性，對財(cái)政資金的效益情況要進(jìn)行對比分析，審計(jì)評判準(zhǔn)確。三是注重宏觀性，對宏觀政策的執(zhí)行情況問題要組織調(diào)查研究，審計(jì)意見恰當(dāng)。四是注重建設(shè)性，對關(guān)系財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題要提出建設(shè)性意見。如通過對財(cái)稅部門的審計(jì)，不僅要揭露問題還應(yīng)對財(cái)政政策執(zhí)行和收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)分析，對稅收征管的有效性、稅收結(jié)構(gòu)的合理性做出評價(jià)，進(jìn)一步完善財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)各部門依法履行職責(zé)，規(guī)范管理。
二、圍繞預(yù)算收支體系，順勢調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要環(huán)節(jié)與方式
政府預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，是政府籌集和使用財(cái)政資金、實(shí)現(xiàn)其職能的重要工具，也是社會(huì)大眾了解政府資金運(yùn)行的主要渠道。收支分類是財(cái)政管理的基礎(chǔ)，也是建立公共財(cái)政體制必須要有的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政管理框架的逐步確立以及部門預(yù)算、國庫集中收付等各項(xiàng)財(cái)政改革的逐步深入，我國現(xiàn)行的預(yù)算收支科目體系的弊端日益突出,與國民經(jīng)濟(jì)核算體系和國際通行做法不相適應(yīng)?，F(xiàn)在財(cái)政報(bào)送人大的預(yù)算收支不能清晰反映政府的職能活動(dòng)，預(yù)算報(bào)告不利于人大代表和社會(huì)公眾的監(jiān)督。為了落實(shí)政務(wù)公開的要求，自覺接受社會(huì)公眾對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，財(cái)政部門在充分借鑒OECD國家政府收支分類框架設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，研究設(shè)計(jì)了《政府收支分類改革方案》。在收入分類方面，將一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入、社會(huì)保障基金收入和預(yù)算外收入等都統(tǒng)一納入政府收入分類體系，使政府的各項(xiàng)收入來源得到清晰的反映；在支出功能分類上，按照政府的職能和活動(dòng)設(shè)置支出科目，可以清楚地了解政府的各項(xiàng)支出都具體做了些什么事；在支出經(jīng)濟(jì)分類上，主要反映各項(xiàng)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，讓人們看到政府的每一分錢具體是怎么花的。由此來看，按照新的政府收支分類體系，以后政府的錢是怎么來的，做了什么事，每項(xiàng)事花了多少錢，又是誰做的，怎么做的，在預(yù)算上都能清楚地反映出來，不僅為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，而且老百姓也能看得懂。因此，財(cái)政審計(jì)要以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為重點(diǎn)，以支出審計(jì)為主線，以資金審計(jì)為載體，以過程審計(jì)為抓手，以效益審計(jì)為目標(biāo)來開展工作。
(一)加強(qiáng)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的審計(jì)。隨著公共財(cái)政進(jìn)程的推進(jìn)，細(xì)化預(yù)算編制已是當(dāng)務(wù)之急。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理已成為財(cái)政審計(jì)深化的內(nèi)容之一。財(cái)政審計(jì)要從預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果,逆向延伸到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，分析研究預(yù)算編制中存在的問題，為完善部門綜合預(yù)算服務(wù)。一是看預(yù)算編制依據(jù)是否合法，是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門，人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共經(jīng)費(fèi)定額是否合理，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否有政策依據(jù)，重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證。二是看預(yù)算編制方法是否正確，是否按照零基預(yù)算方法編制，徹底改變基數(shù)加增長的做法。三是看預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否按照在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目支出。審計(jì)重點(diǎn)由盯住決算轉(zhuǎn)到預(yù)算上來，監(jiān)督前置，增加透明度，將問題解決在萌芽狀態(tài)，確保公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算編制科學(xué)化規(guī)范化法制化。
(二)擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。一是擴(kuò)大本級(jí)部門單位的審計(jì)面。適應(yīng)預(yù)算管理制度改革和上級(jí)審計(jì)部門的要求，繼續(xù)擴(kuò)大一級(jí)預(yù)算執(zhí)行部門和單位的審計(jì)覆蓋面。對有非稅收入、收費(fèi)和管理使用較大數(shù)額專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行部門要強(qiáng)化監(jiān)督；對一般性經(jīng)費(fèi)收支的預(yù)算執(zhí)行部門和單位，由于實(shí)行了國庫集中支付，部門預(yù)算收支的數(shù)額也不大，則可以在明確重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容的情況下，統(tǒng)一安排審計(jì)調(diào)查，以提高效率，擴(kuò)大覆蓋面。審計(jì)中不僅局限于單位的財(cái)務(wù)計(jì)劃部門，還要拓展到其他業(yè)務(wù)部門，將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目管理緊密聯(lián)系起來，才能將問題查深查透。二是擴(kuò)大對所屬二、三級(jí)單位的延伸審計(jì)面。隨著國家財(cái)政體制改革的深化，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等改革的逐步到位，部門單位擅自調(diào)整預(yù)算、自留預(yù)算資金、違規(guī)收取費(fèi)用等問題逐年減少，但一些問題下沉或向外單位轉(zhuǎn)移的情況不斷增多。因此，必須擴(kuò)大對二、三級(jí)單位的延伸審計(jì)面，才能發(fā)現(xiàn)本級(jí)部門單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，才能全面地對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行評價(jià)。
(三)實(shí)行“雙向(即資金流向和項(xiàng)目程序)”審計(jì)。一是順著資金走。實(shí)行財(cái)政資金國庫集中收付后，國庫資金的收繳撥付程序發(fā)生較大變化，財(cái)政資金不再通過部門和單位的多重賬戶中轉(zhuǎn)，而是直達(dá)國庫或財(cái)政專戶，減少了支撥環(huán)節(jié)。財(cái)政審計(jì)要適應(yīng)這一變化，按照資金流向進(jìn)行延伸，弄清資金的真實(shí)用途和使用效益情況，注意發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)案件的線索，將資金的最后使用者與部門及直屬單位的審計(jì)結(jié)合起來，將有關(guān)問題查深、查透。二是順著項(xiàng)目走。審計(jì)人員應(yīng)從立項(xiàng)審批、年度預(yù)算、資金收付、項(xiàng)目評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，從程序合規(guī)性的審查到項(xiàng)目效益性的審計(jì)，將財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)融合起來滾動(dòng)發(fā)展，除了順向?qū)彶橥?，還應(yīng)當(dāng)采取逆向程序深查。選擇已完成的項(xiàng)目，從項(xiàng)目的使用現(xiàn)狀和效果出發(fā)，進(jìn)而追逆到項(xiàng)目的立項(xiàng)，判斷項(xiàng)目決策程序是否合規(guī)合理，進(jìn)而上升到對權(quán)力的監(jiān)督和制約。
三、整合資源，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效益
一是樹立大財(cái)政審計(jì)理念。凡涉及財(cái)政資金的部門、單位、項(xiàng)目，都在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之列。它既包括了對財(cái)政、地稅、國庫部門的審計(jì)，也包括對各預(yù)算執(zhí)行部門單位審計(jì)以及財(cái)政性資金的固定資產(chǎn)投資、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)水利、教育等專項(xiàng)資金的審計(jì)，逐步做到凡是有財(cái)政資金運(yùn)行的地方都有審計(jì)監(jiān)督。
二是整合資源，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。財(cái)政審計(jì)構(gòu)筑一個(gè)綜合平臺(tái)，各職能處室根據(jù)各自的分工，協(xié)同作戰(zhàn)，形成合力，使審計(jì)機(jī)關(guān)的整體效能大于分兵出擊，最終為社會(huì)公眾和黨委政府提供更加豐富的審計(jì)產(chǎn)品，使審計(jì)成果得到有效的提升和利用。(一)加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的整體性。根據(jù)年初拿出的總體方案，圍繞當(dāng)年度財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)和專題來確定審計(jì)對象，根據(jù)確定的審計(jì)對象來統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，使整個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃整體劃一，突出整體性。 (二)加強(qiáng)審計(jì)安排的靈活性。除在年初有重點(diǎn)的安排審計(jì)項(xiàng)目作為財(cái)政審計(jì)的主要內(nèi)容外，年度內(nèi)一些其他審計(jì)項(xiàng)目，只要審計(jì)結(jié)果反映出的問題較為典型和突出，并具有一定的代表性，就一并歸入財(cái)政審計(jì)報(bào)告之中，體現(xiàn)出一定的靈活性。(三)強(qiáng)調(diào)審計(jì)實(shí)施步調(diào)的一致性。由于財(cái)政審計(jì)涉及面較廣，要反映的內(nèi)容很豐富，財(cái)政資金分散在各個(gè)不同的管理部門，所以，在實(shí)施中各專業(yè)審計(jì)應(yīng)當(dāng)相互配合、相互協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充，緊緊圍繞一個(gè)審計(jì)目標(biāo)，調(diào)配、整合審計(jì)力量和審計(jì)資源，對重點(diǎn)內(nèi)容采取統(tǒng)一計(jì)劃、分頭實(shí)施的辦法，以完整客觀地反映出財(cái)政資金使用的全貌。
三是“同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合。在日常工作中,客觀上存在“同級(jí)審”和“上審下”有重復(fù)審計(jì)的問題。如何解決這個(gè)問題，值得認(rèn)真研究和思考?！巴谏疃?、變角度、提高度”不失為一條有效的途徑。要充分利用下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同級(jí)審資料，把握重點(diǎn)、確定目標(biāo)。對同級(jí)審中難以解決的問題，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以提出并督促整改落實(shí)，真正做到資源共享，各有側(cè)重，科學(xué)安排，提高效率。
四、創(chuàng)新審計(jì)方法和手段，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和效率
一是將審計(jì)調(diào)查的一些專門方法運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中，將以部門單位的審計(jì)為主線和以問題為主線兩者有機(jī)結(jié)合起來，將查找同類問題與延伸審計(jì)單位結(jié)合起來，圍繞一些重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展審計(jì)調(diào)查，除了采用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法外，還可采用審計(jì)座談、審計(jì)抽樣、風(fēng)險(xiǎn)評估等方式方法，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。
二是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。從目前來看，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)稅部門尚未建立起應(yīng)有的信息互動(dòng)平臺(tái)，審計(jì)機(jī)關(guān)未能及時(shí)地掌握各項(xiàng)財(cái)政資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況，影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要積極爭取搭建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺(tái)，改變單一的事后審計(jì)監(jiān)督方式，變事后審計(jì)為事中審計(jì)，變就地審計(jì)為遠(yuǎn)程審計(jì)，促進(jìn)并逐步形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。要積極運(yùn)用AO審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行輔助審計(jì)，從實(shí)際出發(fā)，走自主開發(fā)和外部引進(jìn)相結(jié)合的路子，使計(jì)算機(jī)在審計(jì)查證、分析性復(fù)核、審計(jì)信息的收集、篩選等方面發(fā)揮作用。
一、順應(yīng)公共財(cái)政體制，適時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)
建立健全公共財(cái)政體制，是中央對政府財(cái)政運(yùn)作的總體要求。1998年12月，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清同志在全國財(cái)政工作會(huì)議上要求“逐步建立公共財(cái)政基本框架”；2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出要“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架”；2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》再次明確提出“健全公共財(cái)政體制”，并把它作為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)；2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革、加快公共財(cái)政體系建設(shè)”。公共財(cái)政的核心是預(yù)算。財(cái)政預(yù)算體制改革就是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，解決財(cái)政“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政支出范圍；推行零基預(yù)算和部門預(yù)算，實(shí)施國庫集中支付和政府集中采購制度。因此，財(cái)政審計(jì)必須順應(yīng)改革時(shí)流，以促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益、建立社會(huì)主義公共財(cái)政制度為目標(biāo)，適時(shí)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容，完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式方法。
(一)拓展審計(jì)范圍，由傳統(tǒng)的一般性預(yù)算資金審計(jì)向完整的政府性財(cái)政資金審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)政預(yù)算體制改革從實(shí)行預(yù)算外資金“收支兩條線”到全面推行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度，其目的就是要改革現(xiàn)行財(cái)政資金管理辦法，逐步將預(yù)算外資金全額納入預(yù)算管理，這樣財(cái)政資金的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了很大變化。從財(cái)政總收入的結(jié)構(gòu)看，一般預(yù)算收入和基金(包括社?；?預(yù)算收入平分秋色，還有相當(dāng)于一般預(yù)算收入規(guī)模的預(yù)算外資金在預(yù)算管理體系之外單獨(dú)運(yùn)行。因此，財(cái)政審計(jì)必須順勢拓展范圍，不僅看財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，還要關(guān)注其他非稅性資金和國有資產(chǎn)收益；不僅看財(cái)政直管的資金，還應(yīng)關(guān)注其他部門掌管的政府性資金以及一些以公共項(xiàng)目為目的或以政府公共負(fù)債為背景的公共性資金。要關(guān)注年度預(yù)算執(zhí)行的系統(tǒng)性，從預(yù)算編制、收入組織、資金撥付、預(yù)算執(zhí)行到使用的績效，在一個(gè)大的公共財(cái)政資金和資產(chǎn)運(yùn)行框架內(nèi)，沿著整個(gè)資金的走向，來審視本地區(qū)財(cái)政資金運(yùn)行質(zhì)量和存在的問題，反映和揭示宏觀和微觀層面的情況，提出合理化建議。因此，財(cái)政審計(jì)既要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，把預(yù)算支出作為審計(jì)的重點(diǎn)；也要把游離于預(yù)算管理體系外的政府資金全面納入審計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)對全部財(cái)政資金的全方位審計(jì)。
(二)探索績效審計(jì)，由單純的真實(shí)合法性審計(jì)向全面的真實(shí)合法效益性審計(jì)轉(zhuǎn)變。隨著財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和預(yù)算收入的增長，今后財(cái)政資金主要是滿足社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)(領(lǐng)域)和社會(huì)保障的需要，這樣社會(huì)公眾就會(huì)更加關(guān)注財(cái)政資金的安全性和有效性，也就迫切需要對財(cái)政資金投向的正確性、使用的效益性和管理的規(guī)范性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督與評價(jià)。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既要關(guān)注財(cái)政資金籌得和用得“對不對”、“實(shí)不實(shí)”，更要關(guān)注用得“好不好”，目標(biāo)取向上要從傳統(tǒng)的側(cè)重于評價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法上，轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)評價(jià)財(cái)政資金的效益上，將效益性審計(jì)和真實(shí)性、合法性審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，探索一條切合實(shí)際的效益審計(jì)路子。在人力支配上，以全面推進(jìn)效益審計(jì)為主要方向，每年投入效益審計(jì)的力量要占整個(gè)審計(jì)力量的一定比例，把效益審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)類型進(jìn)行探索；在審計(jì)方式上，以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主要方式，每年開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目要占整個(gè)項(xiàng)目的一半左右，把專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查作為一種特殊的效益審計(jì)方法進(jìn)行實(shí)踐；在審計(jì)范圍上，以政府性資金為主要對象，每年安排審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查的資金總額要占政府性資金的一半左右，把重點(diǎn)揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題作為效益審計(jì)的重點(diǎn)；在審計(jì)目標(biāo)上，以提高財(cái)政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點(diǎn)，每年安排的效益審計(jì)項(xiàng)目要全部向社會(huì)公布，把政府性資金投資建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金作為效益審計(jì)的突破口。
(三)注重分析研究，由微觀的就事論事向宏觀的審計(jì)效應(yīng)轉(zhuǎn)變。過去我們實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，一般都是以審計(jì)本級(jí)財(cái)政部門為主，其他相關(guān)部門和單位都是延伸審計(jì)，即使是一些專題審計(jì)調(diào)查，也往往是就事論事，缺乏系統(tǒng)性和針對性，因而審計(jì)揭示的一些問題年年都是“老面孔”，所提建議也是微觀的、一般性的，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公共財(cái)政體系的要求。因此，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在宏觀管理中的作用，注重從政策措施以及體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題，分析其深層次原因并提出審計(jì)意見和建議，促進(jìn)深化改革，加強(qiáng)宏觀管理。一是注重整體性，對預(yù)算執(zhí)行的總體情況要做到心中有數(shù)，審計(jì)評價(jià)得當(dāng)。二是注重效益性，對財(cái)政資金的效益情況要進(jìn)行對比分析，審計(jì)評判準(zhǔn)確。三是注重宏觀性，對宏觀政策的執(zhí)行情況問題要組織調(diào)查研究，審計(jì)意見恰當(dāng)。四是注重建設(shè)性，對關(guān)系財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題要提出建設(shè)性意見。如通過對財(cái)稅部門的審計(jì)，不僅要揭露問題還應(yīng)對財(cái)政政策執(zhí)行和收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)分析，對稅收征管的有效性、稅收結(jié)構(gòu)的合理性做出評價(jià)，進(jìn)一步完善財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)各部門依法履行職責(zé)，規(guī)范管理。
二、圍繞預(yù)算收支體系，順勢調(diào)整預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要環(huán)節(jié)與方式
政府預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，是政府籌集和使用財(cái)政資金、實(shí)現(xiàn)其職能的重要工具，也是社會(huì)大眾了解政府資金運(yùn)行的主要渠道。收支分類是財(cái)政管理的基礎(chǔ)，也是建立公共財(cái)政體制必須要有的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政管理框架的逐步確立以及部門預(yù)算、國庫集中收付等各項(xiàng)財(cái)政改革的逐步深入，我國現(xiàn)行的預(yù)算收支科目體系的弊端日益突出,與國民經(jīng)濟(jì)核算體系和國際通行做法不相適應(yīng)?，F(xiàn)在財(cái)政報(bào)送人大的預(yù)算收支不能清晰反映政府的職能活動(dòng)，預(yù)算報(bào)告不利于人大代表和社會(huì)公眾的監(jiān)督。為了落實(shí)政務(wù)公開的要求，自覺接受社會(huì)公眾對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，財(cái)政部門在充分借鑒OECD國家政府收支分類框架設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，研究設(shè)計(jì)了《政府收支分類改革方案》。在收入分類方面，將一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入、社會(huì)保障基金收入和預(yù)算外收入等都統(tǒng)一納入政府收入分類體系，使政府的各項(xiàng)收入來源得到清晰的反映；在支出功能分類上，按照政府的職能和活動(dòng)設(shè)置支出科目，可以清楚地了解政府的各項(xiàng)支出都具體做了些什么事；在支出經(jīng)濟(jì)分類上，主要反映各項(xiàng)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，讓人們看到政府的每一分錢具體是怎么花的。由此來看，按照新的政府收支分類體系，以后政府的錢是怎么來的，做了什么事，每項(xiàng)事花了多少錢，又是誰做的，怎么做的，在預(yù)算上都能清楚地反映出來，不僅為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，而且老百姓也能看得懂。因此，財(cái)政審計(jì)要以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為重點(diǎn)，以支出審計(jì)為主線，以資金審計(jì)為載體，以過程審計(jì)為抓手，以效益審計(jì)為目標(biāo)來開展工作。
(一)加強(qiáng)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的審計(jì)。隨著公共財(cái)政進(jìn)程的推進(jìn)，細(xì)化預(yù)算編制已是當(dāng)務(wù)之急。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理已成為財(cái)政審計(jì)深化的內(nèi)容之一。財(cái)政審計(jì)要從預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果,逆向延伸到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，分析研究預(yù)算編制中存在的問題，為完善部門綜合預(yù)算服務(wù)。一是看預(yù)算編制依據(jù)是否合法，是否堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門，人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共經(jīng)費(fèi)定額是否合理，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否有政策依據(jù)，重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證。二是看預(yù)算編制方法是否正確，是否按照零基預(yù)算方法編制，徹底改變基數(shù)加增長的做法。三是看預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否按照在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排重點(diǎn)項(xiàng)目支出。審計(jì)重點(diǎn)由盯住決算轉(zhuǎn)到預(yù)算上來，監(jiān)督前置，增加透明度，將問題解決在萌芽狀態(tài)，確保公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算編制科學(xué)化規(guī)范化法制化。
(二)擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。一是擴(kuò)大本級(jí)部門單位的審計(jì)面。適應(yīng)預(yù)算管理制度改革和上級(jí)審計(jì)部門的要求，繼續(xù)擴(kuò)大一級(jí)預(yù)算執(zhí)行部門和單位的審計(jì)覆蓋面。對有非稅收入、收費(fèi)和管理使用較大數(shù)額專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行部門要強(qiáng)化監(jiān)督；對一般性經(jīng)費(fèi)收支的預(yù)算執(zhí)行部門和單位，由于實(shí)行了國庫集中支付，部門預(yù)算收支的數(shù)額也不大，則可以在明確重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容的情況下，統(tǒng)一安排審計(jì)調(diào)查，以提高效率，擴(kuò)大覆蓋面。審計(jì)中不僅局限于單位的財(cái)務(wù)計(jì)劃部門，還要拓展到其他業(yè)務(wù)部門，將預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目管理緊密聯(lián)系起來，才能將問題查深查透。二是擴(kuò)大對所屬二、三級(jí)單位的延伸審計(jì)面。隨著國家財(cái)政體制改革的深化，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等改革的逐步到位，部門單位擅自調(diào)整預(yù)算、自留預(yù)算資金、違規(guī)收取費(fèi)用等問題逐年減少，但一些問題下沉或向外單位轉(zhuǎn)移的情況不斷增多。因此，必須擴(kuò)大對二、三級(jí)單位的延伸審計(jì)面，才能發(fā)現(xiàn)本級(jí)部門單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，才能全面地對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行評價(jià)。
(三)實(shí)行“雙向(即資金流向和項(xiàng)目程序)”審計(jì)。一是順著資金走。實(shí)行財(cái)政資金國庫集中收付后，國庫資金的收繳撥付程序發(fā)生較大變化，財(cái)政資金不再通過部門和單位的多重賬戶中轉(zhuǎn)，而是直達(dá)國庫或財(cái)政專戶，減少了支撥環(huán)節(jié)。財(cái)政審計(jì)要適應(yīng)這一變化，按照資金流向進(jìn)行延伸，弄清資金的真實(shí)用途和使用效益情況，注意發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)案件的線索，將資金的最后使用者與部門及直屬單位的審計(jì)結(jié)合起來，將有關(guān)問題查深、查透。二是順著項(xiàng)目走。審計(jì)人員應(yīng)從立項(xiàng)審批、年度預(yù)算、資金收付、項(xiàng)目評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，從程序合規(guī)性的審查到項(xiàng)目效益性的審計(jì)，將財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)融合起來滾動(dòng)發(fā)展，除了順向?qū)彶橥?，還應(yīng)當(dāng)采取逆向程序深查。選擇已完成的項(xiàng)目，從項(xiàng)目的使用現(xiàn)狀和效果出發(fā)，進(jìn)而追逆到項(xiàng)目的立項(xiàng)，判斷項(xiàng)目決策程序是否合規(guī)合理，進(jìn)而上升到對權(quán)力的監(jiān)督和制約。
三、整合資源，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效益
一是樹立大財(cái)政審計(jì)理念。凡涉及財(cái)政資金的部門、單位、項(xiàng)目，都在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之列。它既包括了對財(cái)政、地稅、國庫部門的審計(jì)，也包括對各預(yù)算執(zhí)行部門單位審計(jì)以及財(cái)政性資金的固定資產(chǎn)投資、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)水利、教育等專項(xiàng)資金的審計(jì)，逐步做到凡是有財(cái)政資金運(yùn)行的地方都有審計(jì)監(jiān)督。
二是整合資源，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。財(cái)政審計(jì)構(gòu)筑一個(gè)綜合平臺(tái)，各職能處室根據(jù)各自的分工，協(xié)同作戰(zhàn)，形成合力，使審計(jì)機(jī)關(guān)的整體效能大于分兵出擊，最終為社會(huì)公眾和黨委政府提供更加豐富的審計(jì)產(chǎn)品，使審計(jì)成果得到有效的提升和利用。(一)加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的整體性。根據(jù)年初拿出的總體方案，圍繞當(dāng)年度財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)和專題來確定審計(jì)對象，根據(jù)確定的審計(jì)對象來統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，使整個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃整體劃一，突出整體性。 (二)加強(qiáng)審計(jì)安排的靈活性。除在年初有重點(diǎn)的安排審計(jì)項(xiàng)目作為財(cái)政審計(jì)的主要內(nèi)容外，年度內(nèi)一些其他審計(jì)項(xiàng)目，只要審計(jì)結(jié)果反映出的問題較為典型和突出，并具有一定的代表性，就一并歸入財(cái)政審計(jì)報(bào)告之中，體現(xiàn)出一定的靈活性。(三)強(qiáng)調(diào)審計(jì)實(shí)施步調(diào)的一致性。由于財(cái)政審計(jì)涉及面較廣，要反映的內(nèi)容很豐富，財(cái)政資金分散在各個(gè)不同的管理部門，所以，在實(shí)施中各專業(yè)審計(jì)應(yīng)當(dāng)相互配合、相互協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充，緊緊圍繞一個(gè)審計(jì)目標(biāo)，調(diào)配、整合審計(jì)力量和審計(jì)資源，對重點(diǎn)內(nèi)容采取統(tǒng)一計(jì)劃、分頭實(shí)施的辦法，以完整客觀地反映出財(cái)政資金使用的全貌。
三是“同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合。在日常工作中,客觀上存在“同級(jí)審”和“上審下”有重復(fù)審計(jì)的問題。如何解決這個(gè)問題，值得認(rèn)真研究和思考?！巴谏疃?、變角度、提高度”不失為一條有效的途徑。要充分利用下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同級(jí)審資料，把握重點(diǎn)、確定目標(biāo)。對同級(jí)審中難以解決的問題，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以提出并督促整改落實(shí)，真正做到資源共享，各有側(cè)重，科學(xué)安排，提高效率。
四、創(chuàng)新審計(jì)方法和手段，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和效率
一是將審計(jì)調(diào)查的一些專門方法運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中，將以部門單位的審計(jì)為主線和以問題為主線兩者有機(jī)結(jié)合起來，將查找同類問題與延伸審計(jì)單位結(jié)合起來，圍繞一些重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展審計(jì)調(diào)查，除了采用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法外，還可采用審計(jì)座談、審計(jì)抽樣、風(fēng)險(xiǎn)評估等方式方法，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。
二是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。從目前來看，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)稅部門尚未建立起應(yīng)有的信息互動(dòng)平臺(tái)，審計(jì)機(jī)關(guān)未能及時(shí)地掌握各項(xiàng)財(cái)政資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況，影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。要積極爭取搭建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺(tái)，改變單一的事后審計(jì)監(jiān)督方式，變事后審計(jì)為事中審計(jì)，變就地審計(jì)為遠(yuǎn)程審計(jì)，促進(jìn)并逐步形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。要積極運(yùn)用AO審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行輔助審計(jì)，從實(shí)際出發(fā)，走自主開發(fā)和外部引進(jìn)相結(jié)合的路子，使計(jì)算機(jī)在審計(jì)查證、分析性復(fù)核、審計(jì)信息的收集、篩選等方面發(fā)揮作用。