目前，效益審計(jì)已經(jīng)成為國際審計(jì)的主流，我國政府審計(jì)的重點(diǎn)也在向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。作為與國際審計(jì)聯(lián)系密切的外資項(xiàng)目，也已經(jīng)展開了效益審計(jì)。本文從外資效益審計(jì)實(shí)踐的視角對(duì)我國外債管理情況進(jìn)行了初步的探索。
一、在效益審計(jì)中發(fā)現(xiàn)我國外債管理存在的問題
一是我國政府外債管理法律體系較為薄弱。目前，我國對(duì)政府外債的管理、使用、償還沒有制定較為系統(tǒng)的法律。目前的外債相關(guān)規(guī)定多停留在財(cái)政部制定與發(fā)布的貸款償債還息和財(cái)務(wù)管理方面的規(guī)定。目前我國政府外債的規(guī)模和項(xiàng)目的確定、以及貸款協(xié)定的簽定，是由國家發(fā)展與改革委員會(huì)和財(cái)政部確定后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。除中央政府在境外發(fā)行外幣債券而形成的政府外債，其他政府外債的收支和還本付息情況、債務(wù)余額等都不編列國家的年度預(yù)決算報(bào)告中。而國際上大部分國家的做法是要求立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)和認(rèn)可外債借款。因而，我國的外債管理需要制訂系統(tǒng)的法律規(guī)定，便于人大及國家有關(guān)部門的監(jiān)管及效果評(píng)價(jià)。
二是利用外債建設(shè)的項(xiàng)目前期論證不充分，可行性研究報(bào)告對(duì)形勢變化估計(jì)不足。從今年我辦進(jìn)行的外資項(xiàng)目效益審計(jì)調(diào)查情況來看，地方政府往往只注重引進(jìn)外債資金上項(xiàng)目，而對(duì)立項(xiàng)的可行性研究重視不夠，審查不嚴(yán)。由于缺乏充分的市場調(diào)研，對(duì)未來的市場變化估計(jì)不足，導(dǎo)致了預(yù)期效果與實(shí)際嚴(yán)重偏離，造成有些外債項(xiàng)目投產(chǎn)后效果不好，不能可持續(xù)發(fā)展，且運(yùn)行兩三年即停產(chǎn)；即使有的項(xiàng)目持續(xù)一段時(shí)間，也是數(shù)量低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計(jì)要求；有的項(xiàng)目建設(shè)周期過長，項(xiàng)目建成后，由于經(jīng)濟(jì)體制、市場的變化導(dǎo)致建成項(xiàng)目的利用率不高，以致花費(fèi)巨資引進(jìn)的設(shè)備長期閑置。這些項(xiàng)目不但未能體現(xiàn)出利用外資的積極效果，就連外債貸款本息也無法償還，長期拖欠，最后由政府財(cái)政墊付，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
三是沒有建立健全科學(xué)規(guī)范的管理體制，項(xiàng)目管理弱化。從今年我們對(duì)世、亞行貸款項(xiàng)目效益情況審計(jì)調(diào)查來看，集中反映在以下幾個(gè)方面，第一，對(duì)于外債的管理，大部分地方從地方利益出發(fā)，往往是爭著上項(xiàng)目、要資金，而不能很好地結(jié)合具體情況，對(duì)資金要來以后如何發(fā)揮效益，缺乏科學(xué)有效的措施，尤其是涉及到幾個(gè)政府主管部門時(shí)，相互之間在操作和管理上銜接不力、管理不順。第二，項(xiàng)目執(zhí)行單位對(duì)資金的管理及項(xiàng)目實(shí)施的管理不夠精細(xì)，尤其是由財(cái)政性資金償還本息的外債項(xiàng)目，只管要錢，不計(jì)效果，造成一些項(xiàng)目效益低下甚至無效益。第三，項(xiàng)目后期管理松弛，難以達(dá)到外資項(xiàng)目的規(guī)化建設(shè)目標(biāo)。據(jù)審計(jì)調(diào)查了解，有些外資項(xiàng)目結(jié)束后，遲遲不進(jìn)行交付使用，沒有納入固定資產(chǎn)帳戶管理，或者交付使用后，往往出現(xiàn)“責(zé)權(quán)利”不清的問題。第四，對(duì)拖欠外債的項(xiàng)目單位，債務(wù)追償機(jī)制不健全，無具體明確的追償規(guī)定。
二、從外債項(xiàng)目效益審計(jì)看我國外債管理的進(jìn)一步完善
通過外債項(xiàng)目效益審計(jì)來看，我國利用外債已有二十多年，積累了正反兩方面經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。從審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，透視出我國外債管理亟待進(jìn)一步完善與加強(qiáng)。
一要盡快建立完善外債監(jiān)管法規(guī)體系，建立并形成完備的法律是我國政府外債管理亟待解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。應(yīng)根據(jù)我國財(cái)政體制改革政府外債的管理的現(xiàn)狀，起草外債方面的法律，把外債的借、用、管、還納入法律軌道并確立人大對(duì)政府外債的審批權(quán)和審批程序，明確相關(guān)外債管理部門各自在政府外債管理中的職責(zé)分工，健全政府外債管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束機(jī)制，從法律上明確利用外債權(quán)力責(zé)任與效果。
二要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證，加強(qiáng)外債項(xiàng)目的可行性研究。在引進(jìn)政府外債項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)聘請(qǐng)資深財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的專家，參與項(xiàng)目的可行性研究，同時(shí)要認(rèn)真參考計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)等部門的意見，注重項(xiàng)目的可行性、效益性和還貸能力的分析評(píng)估。另外，也要嚴(yán)格貸款項(xiàng)目申請(qǐng)程序和選項(xiàng)論證，提高貸款項(xiàng)目決策的科學(xué)性，嚴(yán)格項(xiàng)目的實(shí)施及監(jiān)管。
三要建立健全科學(xué)規(guī)范的管理體制。要建立科學(xué)有效的政府外債管理體制就要逐步改進(jìn)現(xiàn)行管理模式，財(cái)政部門要加大監(jiān)管力度，不僅要加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)時(shí)期的監(jiān)管，也要加強(qiáng)項(xiàng)目后期的監(jiān)管，建立政府外債管理的縱向和橫向事權(quán)體系，建立地方政府利用外債項(xiàng)目檔案，同時(shí)，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督、管理和考核，逐步建立借、用、還相街接，責(zé)、權(quán)、利相一致的政府外債管理機(jī)制，以完善地方政府外債的管理。使管理職責(zé)明確，定位而不缺位，到位而不越位。
四要轉(zhuǎn)變觀念，在外債管理中培養(yǎng)政府服務(wù)意識(shí)。利用政府外債的最終目的是提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。各級(jí)政府部門應(yīng)樹立大局的觀念，把政府、項(xiàng)目單位和市場看成一個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用市場規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目單位的監(jiān)督與服務(wù)。轉(zhuǎn)變觀念，提高工作效率，加快項(xiàng)目進(jìn)度，避免各種問題發(fā)生，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為項(xiàng)目創(chuàng)造良好的管理環(huán)境和市場環(huán)境。
一、在效益審計(jì)中發(fā)現(xiàn)我國外債管理存在的問題
一是我國政府外債管理法律體系較為薄弱。目前，我國對(duì)政府外債的管理、使用、償還沒有制定較為系統(tǒng)的法律。目前的外債相關(guān)規(guī)定多停留在財(cái)政部制定與發(fā)布的貸款償債還息和財(cái)務(wù)管理方面的規(guī)定。目前我國政府外債的規(guī)模和項(xiàng)目的確定、以及貸款協(xié)定的簽定，是由國家發(fā)展與改革委員會(huì)和財(cái)政部確定后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。除中央政府在境外發(fā)行外幣債券而形成的政府外債，其他政府外債的收支和還本付息情況、債務(wù)余額等都不編列國家的年度預(yù)決算報(bào)告中。而國際上大部分國家的做法是要求立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)和認(rèn)可外債借款。因而，我國的外債管理需要制訂系統(tǒng)的法律規(guī)定，便于人大及國家有關(guān)部門的監(jiān)管及效果評(píng)價(jià)。
二是利用外債建設(shè)的項(xiàng)目前期論證不充分，可行性研究報(bào)告對(duì)形勢變化估計(jì)不足。從今年我辦進(jìn)行的外資項(xiàng)目效益審計(jì)調(diào)查情況來看，地方政府往往只注重引進(jìn)外債資金上項(xiàng)目，而對(duì)立項(xiàng)的可行性研究重視不夠，審查不嚴(yán)。由于缺乏充分的市場調(diào)研，對(duì)未來的市場變化估計(jì)不足，導(dǎo)致了預(yù)期效果與實(shí)際嚴(yán)重偏離，造成有些外債項(xiàng)目投產(chǎn)后效果不好，不能可持續(xù)發(fā)展，且運(yùn)行兩三年即停產(chǎn)；即使有的項(xiàng)目持續(xù)一段時(shí)間，也是數(shù)量低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計(jì)要求；有的項(xiàng)目建設(shè)周期過長，項(xiàng)目建成后，由于經(jīng)濟(jì)體制、市場的變化導(dǎo)致建成項(xiàng)目的利用率不高，以致花費(fèi)巨資引進(jìn)的設(shè)備長期閑置。這些項(xiàng)目不但未能體現(xiàn)出利用外資的積極效果，就連外債貸款本息也無法償還，長期拖欠，最后由政府財(cái)政墊付，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
三是沒有建立健全科學(xué)規(guī)范的管理體制，項(xiàng)目管理弱化。從今年我們對(duì)世、亞行貸款項(xiàng)目效益情況審計(jì)調(diào)查來看，集中反映在以下幾個(gè)方面，第一，對(duì)于外債的管理，大部分地方從地方利益出發(fā)，往往是爭著上項(xiàng)目、要資金，而不能很好地結(jié)合具體情況，對(duì)資金要來以后如何發(fā)揮效益，缺乏科學(xué)有效的措施，尤其是涉及到幾個(gè)政府主管部門時(shí)，相互之間在操作和管理上銜接不力、管理不順。第二，項(xiàng)目執(zhí)行單位對(duì)資金的管理及項(xiàng)目實(shí)施的管理不夠精細(xì)，尤其是由財(cái)政性資金償還本息的外債項(xiàng)目，只管要錢，不計(jì)效果，造成一些項(xiàng)目效益低下甚至無效益。第三，項(xiàng)目后期管理松弛，難以達(dá)到外資項(xiàng)目的規(guī)化建設(shè)目標(biāo)。據(jù)審計(jì)調(diào)查了解，有些外資項(xiàng)目結(jié)束后，遲遲不進(jìn)行交付使用，沒有納入固定資產(chǎn)帳戶管理，或者交付使用后，往往出現(xiàn)“責(zé)權(quán)利”不清的問題。第四，對(duì)拖欠外債的項(xiàng)目單位，債務(wù)追償機(jī)制不健全，無具體明確的追償規(guī)定。
二、從外債項(xiàng)目效益審計(jì)看我國外債管理的進(jìn)一步完善
通過外債項(xiàng)目效益審計(jì)來看，我國利用外債已有二十多年，積累了正反兩方面經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。從審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，透視出我國外債管理亟待進(jìn)一步完善與加強(qiáng)。
一要盡快建立完善外債監(jiān)管法規(guī)體系，建立并形成完備的法律是我國政府外債管理亟待解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。應(yīng)根據(jù)我國財(cái)政體制改革政府外債的管理的現(xiàn)狀，起草外債方面的法律，把外債的借、用、管、還納入法律軌道并確立人大對(duì)政府外債的審批權(quán)和審批程序，明確相關(guān)外債管理部門各自在政府外債管理中的職責(zé)分工，健全政府外債管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束機(jī)制，從法律上明確利用外債權(quán)力責(zé)任與效果。
二要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證，加強(qiáng)外債項(xiàng)目的可行性研究。在引進(jìn)政府外債項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)聘請(qǐng)資深財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的專家，參與項(xiàng)目的可行性研究，同時(shí)要認(rèn)真參考計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)等部門的意見，注重項(xiàng)目的可行性、效益性和還貸能力的分析評(píng)估。另外，也要嚴(yán)格貸款項(xiàng)目申請(qǐng)程序和選項(xiàng)論證，提高貸款項(xiàng)目決策的科學(xué)性，嚴(yán)格項(xiàng)目的實(shí)施及監(jiān)管。
三要建立健全科學(xué)規(guī)范的管理體制。要建立科學(xué)有效的政府外債管理體制就要逐步改進(jìn)現(xiàn)行管理模式，財(cái)政部門要加大監(jiān)管力度，不僅要加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)時(shí)期的監(jiān)管，也要加強(qiáng)項(xiàng)目后期的監(jiān)管，建立政府外債管理的縱向和橫向事權(quán)體系，建立地方政府利用外債項(xiàng)目檔案，同時(shí)，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督、管理和考核，逐步建立借、用、還相街接，責(zé)、權(quán)、利相一致的政府外債管理機(jī)制，以完善地方政府外債的管理。使管理職責(zé)明確，定位而不缺位，到位而不越位。
四要轉(zhuǎn)變觀念，在外債管理中培養(yǎng)政府服務(wù)意識(shí)。利用政府外債的最終目的是提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。各級(jí)政府部門應(yīng)樹立大局的觀念，把政府、項(xiàng)目單位和市場看成一個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用市場規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目單位的監(jiān)督與服務(wù)。轉(zhuǎn)變觀念，提高工作效率，加快項(xiàng)目進(jìn)度，避免各種問題發(fā)生，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為項(xiàng)目創(chuàng)造良好的管理環(huán)境和市場環(huán)境。