目前，效益審計已經(jīng)成為國際審計的主流，我國政府審計的重點也在向效益審計轉(zhuǎn)變。作為與國際審計聯(lián)系密切的外資項目，也已經(jīng)展開了效益審計。本文從外資效益審計實踐的視角對我國外債管理情況進行了初步的探索。
一、在效益審計中發(fā)現(xiàn)我國外債管理存在的問題
一是我國政府外債管理法律體系較為薄弱。目前，我國對政府外債的管理、使用、償還沒有制定較為系統(tǒng)的法律。目前的外債相關(guān)規(guī)定多停留在財政部制定與發(fā)布的貸款償債還息和財務管理方面的規(guī)定。目前我國政府外債的規(guī)模和項目的確定、以及貸款協(xié)定的簽定，是由國家發(fā)展與改革委員會和財政部確定后，報國務院批準。除中央政府在境外發(fā)行外幣債券而形成的政府外債，其他政府外債的收支和還本付息情況、債務余額等都不編列國家的年度預決算報告中。而國際上大部分國家的做法是要求立法機構(gòu)批準和認可外債借款。因而，我國的外債管理需要制訂系統(tǒng)的法律規(guī)定，便于人大及國家有關(guān)部門的監(jiān)管及效果評價。
二是利用外債建設(shè)的項目前期論證不充分，可行性研究報告對形勢變化估計不足。從今年我辦進行的外資項目效益審計調(diào)查情況來看，地方政府往往只注重引進外債資金上項目，而對立項的可行性研究重視不夠，審查不嚴。由于缺乏充分的市場調(diào)研，對未來的市場變化估計不足，導致了預期效果與實際嚴重偏離，造成有些外債項目投產(chǎn)后效果不好，不能可持續(xù)發(fā)展，且運行兩三年即停產(chǎn)；即使有的項目持續(xù)一段時間，也是數(shù)量低下，遠遠達不到設(shè)計要求；有的項目建設(shè)周期過長，項目建成后，由于經(jīng)濟體制、市場的變化導致建成項目的利用率不高，以致花費巨資引進的設(shè)備長期閑置。這些項目不但未能體現(xiàn)出利用外資的積極效果，就連外債貸款本息也無法償還，長期拖欠，最后由政府財政墊付，加重了地方政府的財政負擔。
三是沒有建立健全科學規(guī)范的管理體制，項目管理弱化。從今年我們對世、亞行貸款項目效益情況審計調(diào)查來看，集中反映在以下幾個方面，第一，對于外債的管理，大部分地方從地方利益出發(fā)，往往是爭著上項目、要資金，而不能很好地結(jié)合具體情況，對資金要來以后如何發(fā)揮效益，缺乏科學有效的措施，尤其是涉及到幾個政府主管部門時，相互之間在操作和管理上銜接不力、管理不順。第二，項目執(zhí)行單位對資金的管理及項目實施的管理不夠精細，尤其是由財政性資金償還本息的外債項目，只管要錢，不計效果，造成一些項目效益低下甚至無效益。第三，項目后期管理松弛，難以達到外資項目的規(guī)化建設(shè)目標。據(jù)審計調(diào)查了解，有些外資項目結(jié)束后，遲遲不進行交付使用，沒有納入固定資產(chǎn)帳戶管理，或者交付使用后，往往出現(xiàn)“責權(quán)利”不清的問題。第四，對拖欠外債的項目單位，債務追償機制不健全，無具體明確的追償規(guī)定。
二、從外債項目效益審計看我國外債管理的進一步完善
通過外債項目效益審計來看，我國利用外債已有二十多年，積累了正反兩方面經(jīng)驗與教訓。從審計中發(fā)現(xiàn)的問題，透視出我國外債管理亟待進一步完善與加強。
一要盡快建立完善外債監(jiān)管法規(guī)體系，建立并形成完備的法律是我國政府外債管理亟待解決的一個基礎(chǔ)性問題。應根據(jù)我國財政體制改革政府外債的管理的現(xiàn)狀，起草外債方面的法律，把外債的借、用、管、還納入法律軌道并確立人大對政府外債的審批權(quán)和審批程序，明確相關(guān)外債管理部門各自在政府外債管理中的職責分工，健全政府外債管理機構(gòu)的權(quán)力約束機制，從法律上明確利用外債權(quán)力責任與效果。
二要加強項目的前期論證，加強外債項目的可行性研究。在引進政府外債項目時，應聘請資深財務、經(jīng)濟、管理等方面的專家，參與項目的可行性研究，同時要認真參考計劃、財政、審計等部門的意見，注重項目的可行性、效益性和還貸能力的分析評估。另外，也要嚴格貸款項目申請程序和選項論證，提高貸款項目決策的科學性，嚴格項目的實施及監(jiān)管。
三要建立健全科學規(guī)范的管理體制。要建立科學有效的政府外債管理體制就要逐步改進現(xiàn)行管理模式，財政部門要加大監(jiān)管力度，不僅要加強項目立項、建設(shè)時期的監(jiān)管，也要加強項目后期的監(jiān)管，建立政府外債管理的縱向和橫向事權(quán)體系，建立地方政府利用外債項目檔案，同時，建立健全相應的規(guī)章制度，加強對項目的監(jiān)督、管理和考核，逐步建立借、用、還相街接，責、權(quán)、利相一致的政府外債管理機制，以完善地方政府外債的管理。使管理職責明確，定位而不缺位，到位而不越位。
四要轉(zhuǎn)變觀念，在外債管理中培養(yǎng)政府服務意識。利用政府外債的最終目的是提高經(jīng)濟效益和社會效益，促進生產(chǎn)力的發(fā)展。各級政府部門應樹立大局的觀念，把政府、項目單位和市場看成一個項目的各個環(huán)節(jié)，運用市場規(guī)律，加強對項目單位的監(jiān)督與服務。轉(zhuǎn)變觀念，提高工作效率，加快項目進度，避免各種問題發(fā)生，增強服務意識，為項目創(chuàng)造良好的管理環(huán)境和市場環(huán)境。
一、在效益審計中發(fā)現(xiàn)我國外債管理存在的問題
一是我國政府外債管理法律體系較為薄弱。目前，我國對政府外債的管理、使用、償還沒有制定較為系統(tǒng)的法律。目前的外債相關(guān)規(guī)定多停留在財政部制定與發(fā)布的貸款償債還息和財務管理方面的規(guī)定。目前我國政府外債的規(guī)模和項目的確定、以及貸款協(xié)定的簽定，是由國家發(fā)展與改革委員會和財政部確定后，報國務院批準。除中央政府在境外發(fā)行外幣債券而形成的政府外債，其他政府外債的收支和還本付息情況、債務余額等都不編列國家的年度預決算報告中。而國際上大部分國家的做法是要求立法機構(gòu)批準和認可外債借款。因而，我國的外債管理需要制訂系統(tǒng)的法律規(guī)定，便于人大及國家有關(guān)部門的監(jiān)管及效果評價。
二是利用外債建設(shè)的項目前期論證不充分，可行性研究報告對形勢變化估計不足。從今年我辦進行的外資項目效益審計調(diào)查情況來看，地方政府往往只注重引進外債資金上項目，而對立項的可行性研究重視不夠，審查不嚴。由于缺乏充分的市場調(diào)研，對未來的市場變化估計不足，導致了預期效果與實際嚴重偏離，造成有些外債項目投產(chǎn)后效果不好，不能可持續(xù)發(fā)展，且運行兩三年即停產(chǎn)；即使有的項目持續(xù)一段時間，也是數(shù)量低下，遠遠達不到設(shè)計要求；有的項目建設(shè)周期過長，項目建成后，由于經(jīng)濟體制、市場的變化導致建成項目的利用率不高，以致花費巨資引進的設(shè)備長期閑置。這些項目不但未能體現(xiàn)出利用外資的積極效果，就連外債貸款本息也無法償還，長期拖欠，最后由政府財政墊付，加重了地方政府的財政負擔。
三是沒有建立健全科學規(guī)范的管理體制，項目管理弱化。從今年我們對世、亞行貸款項目效益情況審計調(diào)查來看，集中反映在以下幾個方面，第一，對于外債的管理，大部分地方從地方利益出發(fā)，往往是爭著上項目、要資金，而不能很好地結(jié)合具體情況，對資金要來以后如何發(fā)揮效益，缺乏科學有效的措施，尤其是涉及到幾個政府主管部門時，相互之間在操作和管理上銜接不力、管理不順。第二，項目執(zhí)行單位對資金的管理及項目實施的管理不夠精細，尤其是由財政性資金償還本息的外債項目，只管要錢，不計效果，造成一些項目效益低下甚至無效益。第三，項目后期管理松弛，難以達到外資項目的規(guī)化建設(shè)目標。據(jù)審計調(diào)查了解，有些外資項目結(jié)束后，遲遲不進行交付使用，沒有納入固定資產(chǎn)帳戶管理，或者交付使用后，往往出現(xiàn)“責權(quán)利”不清的問題。第四，對拖欠外債的項目單位，債務追償機制不健全，無具體明確的追償規(guī)定。
二、從外債項目效益審計看我國外債管理的進一步完善
通過外債項目效益審計來看，我國利用外債已有二十多年，積累了正反兩方面經(jīng)驗與教訓。從審計中發(fā)現(xiàn)的問題，透視出我國外債管理亟待進一步完善與加強。
一要盡快建立完善外債監(jiān)管法規(guī)體系，建立并形成完備的法律是我國政府外債管理亟待解決的一個基礎(chǔ)性問題。應根據(jù)我國財政體制改革政府外債的管理的現(xiàn)狀，起草外債方面的法律，把外債的借、用、管、還納入法律軌道并確立人大對政府外債的審批權(quán)和審批程序，明確相關(guān)外債管理部門各自在政府外債管理中的職責分工，健全政府外債管理機構(gòu)的權(quán)力約束機制，從法律上明確利用外債權(quán)力責任與效果。
二要加強項目的前期論證，加強外債項目的可行性研究。在引進政府外債項目時，應聘請資深財務、經(jīng)濟、管理等方面的專家，參與項目的可行性研究，同時要認真參考計劃、財政、審計等部門的意見，注重項目的可行性、效益性和還貸能力的分析評估。另外，也要嚴格貸款項目申請程序和選項論證，提高貸款項目決策的科學性，嚴格項目的實施及監(jiān)管。
三要建立健全科學規(guī)范的管理體制。要建立科學有效的政府外債管理體制就要逐步改進現(xiàn)行管理模式，財政部門要加大監(jiān)管力度，不僅要加強項目立項、建設(shè)時期的監(jiān)管，也要加強項目后期的監(jiān)管，建立政府外債管理的縱向和橫向事權(quán)體系，建立地方政府利用外債項目檔案，同時，建立健全相應的規(guī)章制度，加強對項目的監(jiān)督、管理和考核，逐步建立借、用、還相街接，責、權(quán)、利相一致的政府外債管理機制，以完善地方政府外債的管理。使管理職責明確，定位而不缺位，到位而不越位。
四要轉(zhuǎn)變觀念，在外債管理中培養(yǎng)政府服務意識。利用政府外債的最終目的是提高經(jīng)濟效益和社會效益，促進生產(chǎn)力的發(fā)展。各級政府部門應樹立大局的觀念，把政府、項目單位和市場看成一個項目的各個環(huán)節(jié)，運用市場規(guī)律，加強對項目單位的監(jiān)督與服務。轉(zhuǎn)變觀念，提高工作效率，加快項目進度，避免各種問題發(fā)生，增強服務意識，為項目創(chuàng)造良好的管理環(huán)境和市場環(huán)境。