在審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)中，審計(jì)機(jī)關(guān)廣泛地存在著自由裁量權(quán)。這種權(quán)力對(duì)嚴(yán)肅審計(jì)執(zhí)法、樹(shù)立審計(jì)形象有著深刻的影響。本文試就審計(jì)自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)和控制問(wèn)題作一探討。
一、對(duì)審計(jì)自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)
所謂審計(jì)自由裁量權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行政行為的條件，自行選擇行政行為的方式和自由做出審計(jì)處理處罰決定的一種“機(jī)動(dòng)”權(quán)力。具體表現(xiàn)為：
1、行政處罰幅度和種類(lèi)方面，即審計(jì)機(jī)關(guān)做出處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰種類(lèi)的自由選擇和處罰幅度的自由選擇。
2、行為方式方面：即審計(jì)機(jī)關(guān)選擇具體行政行為的方式時(shí)，自由裁量作為與不作為，包括是否封存帳冊(cè)，移送有關(guān)部門(mén)處理等。
3、做出具體行政行為時(shí)限方面，審計(jì)機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地，如是否延長(zhǎng)征求審計(jì)意見(jiàn)的反饋時(shí)限，檢查決定執(zhí)行的時(shí)限等。
4、對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面，即審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的違紀(jì)行為性質(zhì)認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。
5、對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定方面，如法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語(yǔ)，在沒(méi)有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。
由此可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較之司法實(shí)踐中的自由裁量權(quán)“自由度”更大，使審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中有更大的主觀(guān)能動(dòng)性。法律、法規(guī)之所以賦予審計(jì)機(jī)關(guān)如此大的自由裁量權(quán)，是由行政活動(dòng)的性質(zhì)所決定的，因?yàn)閲?guó)家公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，具體情況千變?nèi)f化，立法不可能預(yù)見(jiàn)復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，所以，法律、法規(guī)在許多條款中只能作一些原則性、概括性的規(guī)定，這一方面賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，又便于審計(jì)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)根據(jù)具體情況行使監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。
但是，自由度如此大的行政自由裁量權(quán)是有它的本質(zhì)要求的。其中核心的要求有兩條，一是依法行政，二是合理行政。審計(jì)機(jī)關(guān)只有合理地行使自由裁量權(quán)，才能提高審計(jì)執(zhí)法水平，樹(shù)立審計(jì)的權(quán)威。從行政自由裁量權(quán)自身的“自由”屬性來(lái)看，存在著職權(quán)濫用的可能。如果審計(jì)自由裁量權(quán)被濫用，將極大地影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，也是對(duì)法治的破壞。因此，完善審計(jì)自由裁量權(quán)的控制機(jī)制是十分重要的。
二、對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制
對(duì)行政自由裁量行為進(jìn)行控制，應(yīng)該確立和遵守一定的基本原則。在西方國(guó)家，常常根據(jù)所謂“法律精神”等理論，通過(guò)具體的判例等形式提出一些執(zhí)法的原則來(lái)認(rèn)定行政自由裁量權(quán)的使用是否合理。例如，美國(guó)、法國(guó)通常認(rèn)定的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橛校盒姓袨榈哪康牟皇枪怖妫环瞎怖娴环戏伤?guī)定的特別目的；程序?yàn)E用等。一個(gè)合理的行政自由裁量行為應(yīng)符合以下原則：行政自由裁量行為的理由應(yīng)是合理的；據(jù)以作出決定的理由應(yīng)與授權(quán)的目的有直接的關(guān)系；公務(wù)人員應(yīng)沒(méi)有偏私；行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，對(duì)自由裁量權(quán)的控制必須明確五條原則：
一是正當(dāng)原則，即行政行為符合立法原意，使審計(jì)機(jī)關(guān)能夠根據(jù)復(fù)雜多變的具體情況、具體對(duì)象作出正確、合理、公正的選擇和判斷，保障社會(huì)公眾利益。如果為不正當(dāng)?shù)哪康摹?dòng)機(jī)去行使，則是自由裁量權(quán)的濫用，比如出于個(gè)人好惡、謀取小團(tuán)體或個(gè)人私利，考慮當(dāng)事人的“背景”、“關(guān)系”和照顧情面等不應(yīng)考慮的因素等等，毫無(wú)疑問(wèn)，與立法原意是背道而馳的。
二是平等原則，即“同等情況同等對(duì)待”。要求行使自由裁量權(quán)時(shí)，平等對(duì)待行政相對(duì)人，不得以事實(shí)和法律原則以外的因素而歧視或優(yōu)待某些人。首先要做到在認(rèn)定事實(shí)上人人平等對(duì)待，即在事實(shí)的性質(zhì)、情節(jié)、后果的確定上要求體現(xiàn)人人平等，不得因行政相對(duì)人的特殊身份或與自已的特殊利害關(guān)系而有所區(qū)別。其次還要求行政主體在適用法律上貫徹人人平等的原則，不得因與行政相對(duì)人的特別關(guān)系而故意規(guī)避、曲解、誤用法律和法律原則。
三是先例原則，即行使審計(jì)自由裁量權(quán)要保持標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)同一類(lèi)事件的認(rèn)定和處理要有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同樣的事情或行為，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其處理前后不一致，與法律適用的穩(wěn)定性不相容，對(duì)被處理人來(lái)說(shuō)也是不公平的。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)活動(dòng)的預(yù)測(cè)，總是以“同樣的事以前審計(jì)機(jī)關(guān)是如何處理的”為標(biāo)準(zhǔn)和參照系，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)對(duì)每類(lèi)事件確定一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，減輕、消除地區(qū)內(nèi)差別對(duì)待。在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)可逐步建立參照先例制度，定期編發(fā)本系統(tǒng)內(nèi)的各種典型案例，供執(zhí)法時(shí)參照，平衡不同地區(qū)間處罰的巨大差異。當(dāng)然這些標(biāo)準(zhǔn)或先例不是絕對(duì)的，并不妨礙審計(jì)機(jī)關(guān)在說(shuō)明特殊理由的前提下做出例外裁量。
四是比例原則，即“責(zé)罰相當(dāng)”?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，杜絕畸輕畸重的行政處罰。比例原則還要求行使自由裁量權(quán)時(shí)要做到裁量的具體手段和裁量的目的相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，比如說(shuō)，在審計(jì)處罰時(shí)，不考慮具體情況，一律按照處罰的上限處罰就是手段過(guò)量。
五是程序原則，程序的公正是實(shí)體公正的前提和保證，事實(shí)也證明許多自由裁量權(quán)的不正確行使往往與程序相伴隨，因此還必須嚴(yán)格遵守各項(xiàng)程序規(guī)則，認(rèn)真履行告知、聽(tīng)證、回避等制度，確保自由裁量權(quán)在公正程序的軌道內(nèi)運(yùn)行。
為了防止審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)，把自由裁量權(quán)變成一種專(zhuān)斷的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)采取如下對(duì)策：
1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有被審計(jì)的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對(duì)已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對(duì)沒(méi)有法定監(jiān)督方式的，要通過(guò)立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時(shí)，要有對(duì)濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對(duì)監(jiān)督有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對(duì)涉及到被審計(jì)單位合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。
3、要強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)說(shuō)明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。對(duì)說(shuō)不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。
4、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。審計(jì)人員素質(zhì)與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求還有一定的差距。為此，一方面要加緊通過(guò)各種渠道培訓(xùn)審計(jì)人員，提高人員素質(zhì)，幫助審計(jì)人員準(zhǔn)確掌握立法目的；另一方面要完善內(nèi)部制約機(jī)制，以有效地克服審計(jì)處理處罰的人為因素。
一、對(duì)審計(jì)自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)
所謂審計(jì)自由裁量權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行政行為的條件，自行選擇行政行為的方式和自由做出審計(jì)處理處罰決定的一種“機(jī)動(dòng)”權(quán)力。具體表現(xiàn)為：
1、行政處罰幅度和種類(lèi)方面，即審計(jì)機(jī)關(guān)做出處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰種類(lèi)的自由選擇和處罰幅度的自由選擇。
2、行為方式方面：即審計(jì)機(jī)關(guān)選擇具體行政行為的方式時(shí)，自由裁量作為與不作為，包括是否封存帳冊(cè)，移送有關(guān)部門(mén)處理等。
3、做出具體行政行為時(shí)限方面，審計(jì)機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地，如是否延長(zhǎng)征求審計(jì)意見(jiàn)的反饋時(shí)限，檢查決定執(zhí)行的時(shí)限等。
4、對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面，即審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的違紀(jì)行為性質(zhì)認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。
5、對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定方面，如法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語(yǔ)，在沒(méi)有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。
由此可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較之司法實(shí)踐中的自由裁量權(quán)“自由度”更大，使審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中有更大的主觀(guān)能動(dòng)性。法律、法規(guī)之所以賦予審計(jì)機(jī)關(guān)如此大的自由裁量權(quán)，是由行政活動(dòng)的性質(zhì)所決定的，因?yàn)閲?guó)家公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，具體情況千變?nèi)f化，立法不可能預(yù)見(jiàn)復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，所以，法律、法規(guī)在許多條款中只能作一些原則性、概括性的規(guī)定，這一方面賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，又便于審計(jì)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)根據(jù)具體情況行使監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。
但是，自由度如此大的行政自由裁量權(quán)是有它的本質(zhì)要求的。其中核心的要求有兩條，一是依法行政，二是合理行政。審計(jì)機(jī)關(guān)只有合理地行使自由裁量權(quán)，才能提高審計(jì)執(zhí)法水平，樹(shù)立審計(jì)的權(quán)威。從行政自由裁量權(quán)自身的“自由”屬性來(lái)看，存在著職權(quán)濫用的可能。如果審計(jì)自由裁量權(quán)被濫用，將極大地影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，也是對(duì)法治的破壞。因此，完善審計(jì)自由裁量權(quán)的控制機(jī)制是十分重要的。
二、對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制
對(duì)行政自由裁量行為進(jìn)行控制，應(yīng)該確立和遵守一定的基本原則。在西方國(guó)家，常常根據(jù)所謂“法律精神”等理論，通過(guò)具體的判例等形式提出一些執(zhí)法的原則來(lái)認(rèn)定行政自由裁量權(quán)的使用是否合理。例如，美國(guó)、法國(guó)通常認(rèn)定的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橛校盒姓袨榈哪康牟皇枪怖妫环瞎怖娴环戏伤?guī)定的特別目的；程序?yàn)E用等。一個(gè)合理的行政自由裁量行為應(yīng)符合以下原則：行政自由裁量行為的理由應(yīng)是合理的；據(jù)以作出決定的理由應(yīng)與授權(quán)的目的有直接的關(guān)系；公務(wù)人員應(yīng)沒(méi)有偏私；行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，對(duì)自由裁量權(quán)的控制必須明確五條原則：
一是正當(dāng)原則，即行政行為符合立法原意，使審計(jì)機(jī)關(guān)能夠根據(jù)復(fù)雜多變的具體情況、具體對(duì)象作出正確、合理、公正的選擇和判斷，保障社會(huì)公眾利益。如果為不正當(dāng)?shù)哪康摹?dòng)機(jī)去行使，則是自由裁量權(quán)的濫用，比如出于個(gè)人好惡、謀取小團(tuán)體或個(gè)人私利，考慮當(dāng)事人的“背景”、“關(guān)系”和照顧情面等不應(yīng)考慮的因素等等，毫無(wú)疑問(wèn)，與立法原意是背道而馳的。
二是平等原則，即“同等情況同等對(duì)待”。要求行使自由裁量權(quán)時(shí)，平等對(duì)待行政相對(duì)人，不得以事實(shí)和法律原則以外的因素而歧視或優(yōu)待某些人。首先要做到在認(rèn)定事實(shí)上人人平等對(duì)待，即在事實(shí)的性質(zhì)、情節(jié)、后果的確定上要求體現(xiàn)人人平等，不得因行政相對(duì)人的特殊身份或與自已的特殊利害關(guān)系而有所區(qū)別。其次還要求行政主體在適用法律上貫徹人人平等的原則，不得因與行政相對(duì)人的特別關(guān)系而故意規(guī)避、曲解、誤用法律和法律原則。
三是先例原則，即行使審計(jì)自由裁量權(quán)要保持標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)同一類(lèi)事件的認(rèn)定和處理要有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同樣的事情或行為，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其處理前后不一致，與法律適用的穩(wěn)定性不相容，對(duì)被處理人來(lái)說(shuō)也是不公平的。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)活動(dòng)的預(yù)測(cè)，總是以“同樣的事以前審計(jì)機(jī)關(guān)是如何處理的”為標(biāo)準(zhǔn)和參照系，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)對(duì)每類(lèi)事件確定一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，減輕、消除地區(qū)內(nèi)差別對(duì)待。在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)可逐步建立參照先例制度，定期編發(fā)本系統(tǒng)內(nèi)的各種典型案例，供執(zhí)法時(shí)參照，平衡不同地區(qū)間處罰的巨大差異。當(dāng)然這些標(biāo)準(zhǔn)或先例不是絕對(duì)的，并不妨礙審計(jì)機(jī)關(guān)在說(shuō)明特殊理由的前提下做出例外裁量。
四是比例原則，即“責(zé)罰相當(dāng)”?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，杜絕畸輕畸重的行政處罰。比例原則還要求行使自由裁量權(quán)時(shí)要做到裁量的具體手段和裁量的目的相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，比如說(shuō)，在審計(jì)處罰時(shí)，不考慮具體情況，一律按照處罰的上限處罰就是手段過(guò)量。
五是程序原則，程序的公正是實(shí)體公正的前提和保證，事實(shí)也證明許多自由裁量權(quán)的不正確行使往往與程序相伴隨，因此還必須嚴(yán)格遵守各項(xiàng)程序規(guī)則，認(rèn)真履行告知、聽(tīng)證、回避等制度，確保自由裁量權(quán)在公正程序的軌道內(nèi)運(yùn)行。
為了防止審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)，把自由裁量權(quán)變成一種專(zhuān)斷的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)采取如下對(duì)策：
1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有被審計(jì)的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對(duì)已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對(duì)沒(méi)有法定監(jiān)督方式的，要通過(guò)立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時(shí)，要有對(duì)濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對(duì)監(jiān)督有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對(duì)涉及到被審計(jì)單位合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。
3、要強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)說(shuō)明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。對(duì)說(shuō)不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。
4、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。審計(jì)人員素質(zhì)與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求還有一定的差距。為此，一方面要加緊通過(guò)各種渠道培訓(xùn)審計(jì)人員，提高人員素質(zhì)，幫助審計(jì)人員準(zhǔn)確掌握立法目的；另一方面要完善內(nèi)部制約機(jī)制，以有效地克服審計(jì)處理處罰的人為因素。