建立公共財政制度需要對政府的職權(quán)范圍和功能進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的重大調(diào)整，實(shí)行部門預(yù)算制度就是這種調(diào)整在政府部門事權(quán)和財權(quán)新型結(jié)合關(guān)系方面的具體體現(xiàn)。由于政府行政尚未科學(xué)引入政府績效的理念，因此在政府部門預(yù)算執(zhí)行審計中應(yīng)及早全面推行績效審計，對促進(jìn)績效理財，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、預(yù)算分配管理中影響績效的主要問題
目前政府部門執(zhí)行的是以預(yù)算經(jīng)費(fèi)收支為主要內(nèi)容、以收付實(shí)現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)的財會制度。從審計結(jié)果看，由于預(yù)算管理體制還不夠成熟，期望通過預(yù)算編制及預(yù)算控制來推進(jìn)提高財政資金支出效益的初衷還難以實(shí)現(xiàn)。
(一)預(yù)算編制不細(xì)，缺乏指導(dǎo)性
1、脫離行政職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。由于財政短期實(shí)際可供財力往往與預(yù)算單位的主客觀需求存在明顯差距，致使預(yù)算編制和批復(fù)的落差較大，促使預(yù)算單位在編制預(yù)算時未能把預(yù)算計劃和本單位業(yè)務(wù)發(fā)展的中、短期事業(yè)目標(biāo)統(tǒng)籌考慮，沒有完全做到根據(jù)部門單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的不同需求來編制和使用預(yù)算資金，使得分配的預(yù)算資金在有些部門“過剩”，而在有些部門“失血”。
2、基數(shù)確定不盡規(guī)范。首先是編制依據(jù)不統(tǒng)一。財政部門對不同單位采取不同的定員定額標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)增長比例，造成部門間經(jīng)費(fèi)水平的人為差異。一些根據(jù)國家規(guī)定需確保年度經(jīng)費(fèi)增長比例的先導(dǎo)行業(yè)和基礎(chǔ)部門，缺乏科學(xué)細(xì)致的具體用款計劃和相配套的投資建設(shè)項(xiàng)目，造成硬指標(biāo)軟執(zhí)行的現(xiàn)象。其次是巨額項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以追加形式下?lián)?，不僅削弱了年初預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、完整性和科學(xué)性，也造成部分項(xiàng)目資金在年初公用經(jīng)費(fèi)和年中追加經(jīng)費(fèi)之間的重復(fù)安排。最后是各類預(yù)算資金未整合安排。由于財政部門對預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行不同的管理模式，并將預(yù)算單位的支出額度與行政事業(yè)性收費(fèi)指標(biāo)掛鉤，使得預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中仍然將預(yù)算內(nèi)、外資金區(qū)別對待和管理，沒有將所有來源形成的資金作為統(tǒng)一的部門綜合預(yù)算來實(shí)施一體化安排。
3、沒有細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，難以在支出結(jié)構(gòu)上考核績效。對政府部門的績效考核主要是針對部門財務(wù)收支結(jié)果和業(yè)務(wù)工作成果兩個目標(biāo)體系及其內(nèi)在的結(jié)合，而粗放式的預(yù)算指標(biāo)體系和管理模式，難以確切提供對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和部門工作業(yè)績進(jìn)行對照衡量所需的詳實(shí)依據(jù)。特別是差額預(yù)算單位，財政對既定的預(yù)算指標(biāo)實(shí)行總額包干，不再對細(xì)化預(yù)算提出明確的要求。一些單位自編自調(diào)支出預(yù)算，失去了預(yù)算制度對于引導(dǎo)和控制資金?？顚Ｓ煤凸?jié)約使用的積極意義，損失浪費(fèi)再所難免，且無從考核和落實(shí)責(zé)任。
(二)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏嚴(yán)肅性
目前預(yù)算執(zhí)行中比較粗放的環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是有些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財政部門缺乏追蹤問效，一些預(yù)算單位盲目上項(xiàng)目爭盤子，項(xiàng)目資金到賬后遲遲未執(zhí)行或者被擅自改變用途，大量?？罱Y(jié)余被截留，出現(xiàn)了財政投入越多損失浪費(fèi)也就越多的現(xiàn)象。二是一些未納入部門預(yù)算的條線下?lián)軉雾?xiàng)經(jīng)費(fèi)或爭取到其他來源的經(jīng)費(fèi)，其分配使用缺乏預(yù)算牽制，具有較大的自主性和隨意性。三是一級預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)支出向下屬差額預(yù)算單位或自收自支單位轉(zhuǎn)移，通過以撥代支或者委托下屬單位具體執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算的方式，將支出明細(xì)都轉(zhuǎn)移到下屬單位反映，逃避了預(yù)算監(jiān)控。四是利用單位內(nèi)部工會、學(xué)會、協(xié)會等社團(tuán)組織或者外部有利益關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)移資金，直接將部分收支事項(xiàng)通過工會、學(xué)會或關(guān)聯(lián)單位核算和反映。此外，由于預(yù)算單位分別以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制決算報表和權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制會計報表，形成年度決算報表和會計報表“兩張皮”現(xiàn)象，不利于真實(shí)完整地反映出當(dāng)年預(yù)算收支的實(shí)際狀況。
(三)預(yù)算監(jiān)督不力，缺乏約束性
除人大對政府預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審查外，日常對政府部門預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的是財政部門和審計部門。財政部門從預(yù)算編制到?jīng)Q算匯總?cè)^程地參與了各個部門預(yù)算執(zhí)行的始終，其監(jiān)督職能寓藏于預(yù)算管理環(huán)節(jié)，往往是重視預(yù)算安排而弱化預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)撥款管理輕用款管理。審計部門由于任務(wù)和力量所限也難以對整個龐大的政府部門預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行全面審計，因此對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督還難以到位。
二、部門預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)強(qiáng)化績效理念
(一)開展績效審計有利于完善部門預(yù)算機(jī)制、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任
現(xiàn)行部門預(yù)算審計，往往跳躍對預(yù)算編制的審查。即一方面是部門預(yù)算編制結(jié)果也就是執(zhí)行的預(yù)算計劃沒有納入審計監(jiān)督范圍，另一方面是部門決算審計結(jié)果難以對下年度預(yù)算編制計劃發(fā)揮直接影響。同時，在政府部門編報預(yù)算和財政部門審批撥款的雙向過程中，審計部門往往只是偏重于對政府部門執(zhí)行預(yù)算的結(jié)果情況單向發(fā)表審計意見，而對于財政部門在安排預(yù)算和撥付經(jīng)費(fèi)方面未能足夠發(fā)表審計意見。目前廣泛開展的政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在制度上把對法人行為的監(jiān)督與對個人承擔(dān)的責(zé)任連接了起來，但是由于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任遠(yuǎn)比部門單位財務(wù)運(yùn)行狀況寬泛得多，使得建立在對部門預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支檢查基礎(chǔ)上的審計結(jié)論難以支撐起對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的完整評價?？冃徲嫴⒉坏瘜徲嫷谋O(jiān)督職能，而是一種更有效的高層次監(jiān)督模式。對政府部門預(yù)算資金開展績效審計，不僅把預(yù)算編制和執(zhí)行的不同主體和各個環(huán)節(jié)都納入了審計范圍，而且把政府部門履行職責(zé)目標(biāo)和資金使用效果有機(jī)結(jié)合了起來，既能起到對財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門雙向規(guī)范的作用，又把資金的投入、消耗與產(chǎn)生的效果聯(lián)系了起來，體現(xiàn)了政府部門事權(quán)和財權(quán)的集合成效。把績效理念納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之后，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵便拓展到以資金為依托和后盾的事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展成果上來，以利于對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任更客觀、綜合地作出評價。
(二)績效審計的主體工程是建立目標(biāo)評價體系
績效審計的目標(biāo)與各項(xiàng)事業(yè)、各個單位的工作目標(biāo)相呼應(yīng)，因時因事而異，具有動態(tài)的、漸進(jìn)的、發(fā)展的特性。開展績效審計的主要環(huán)節(jié)就是建立與被審計事項(xiàng)相關(guān)的績效評價體系，評價體系包含著審計取證的具體內(nèi)容以及審計證據(jù)間的邏輯關(guān)聯(lián)。通過對各項(xiàng)評價要素進(jìn)行分析、對比和趨勢預(yù)測，發(fā)現(xiàn)和揭示存在的問題、不足和矛盾，提出改進(jìn)建議。建立績效目標(biāo)評價體系應(yīng)該包含下列三個方面的基本要素：
1、將預(yù)算編制與行政事業(yè)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來。檢查的內(nèi)容主要包括，預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)與宏觀經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計劃方面的銜接情況，預(yù)算單位中、短期工作規(guī)劃與資金需求的中期、短期計劃的銜接情況，年度工作計劃和年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的銜接情況。通過檢查，分析財政部門和預(yù)算單位在預(yù)算安排過程中有無游離于事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作計劃之外埋頭“切蛋糕”和盲目“爭盤子”，有無兼顧資金投入在不同年度之間的均衡性和連續(xù)性。
2、將預(yù)算執(zhí)行與管理環(huán)節(jié)結(jié)合起來。管理審計是績效審計中的一個基礎(chǔ)性部分。在審計過程中，要強(qiáng)化管理產(chǎn)生績效、每個管理環(huán)節(jié)和過程都將會影響績效的認(rèn)識。審計中應(yīng)該從細(xì)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)入手，依托制度基礎(chǔ)審計方式，分析實(shí)際投入或耗用的每一款預(yù)算資金是否都是必須的，是否節(jié)約，是否體現(xiàn)了效率和效益。具體而言，在人員經(jīng)費(fèi)支出方面，著重于支出的增長部分，區(qū)別剛性增長因素和彈性增長因素，分析彈性增長的合理性。在公用經(jīng)費(fèi)支出方面，區(qū)別費(fèi)用支出中的固定性因素和變動性因素，檢查變動性費(fèi)用的合理性。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出方面，區(qū)別專項(xiàng)支出中的直接性費(fèi)用和間接性費(fèi)用，檢查間接性費(fèi)用所占的比重及合理性。審計中不僅要檢查財務(wù)會計方面的內(nèi)控制度，還必須適度向有關(guān)主要的業(yè)務(wù)流程和制度方面去延伸，更深入地去發(fā)現(xiàn)和揭示財務(wù)信息難以反映但卻直接影響財務(wù)運(yùn)行結(jié)果的信息，促進(jìn)管理的效益化。
3、將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和年度工作成果結(jié)合起來。通過對政府部門年度業(yè)務(wù)成果和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的檢查，主要揭示以下兩個方面的問題，一個是經(jīng)費(fèi)保障情況，分析政府部門在履行職責(zé)過程中獲得的經(jīng)費(fèi)供給是過剩還是不足，有無使用經(jīng)費(fèi)鋪張浪費(fèi)或者因經(jīng)費(fèi)不足而影響業(yè)務(wù)工作正常開展的現(xiàn)象。另一個是資金使用的效果情況，引入資金成本理念，對預(yù)算執(zhí)行后所取得的業(yè)務(wù)成果進(jìn)行評價，特別是通過對以前同期同類工作成果的對比，評價預(yù)算資金使用績效的變化趨勢。
(三)完善預(yù)算編制是績效審計的最終落腳點(diǎn)
在部門預(yù)算執(zhí)行審計中融入績效審計，可以對預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行更力口全面的監(jiān)督。必須把對預(yù)算執(zhí)行的審計看作是對預(yù)算編制審計的延伸，審計所揭示的財政部門和預(yù)算單位在預(yù)算編制和執(zhí)行中的各種問題、不足和矛盾，必須還原到預(yù)算編制的源頭來分析和完善。審計部門在編制審計實(shí)施方案、分析審計發(fā)現(xiàn)的差異和提出審計意見的時候都要將預(yù)算編制作為一個基本環(huán)節(jié)來對待，這樣才能使循環(huán)往復(fù)運(yùn)行的預(yù)算制度逐步得以完善。限于目前的環(huán)境和條件，提高預(yù)算執(zhí)行審計效果的抓手主要有以下兩個方面。一個是要審核預(yù)算編制，通過關(guān)口前移抓源頭，通過審計年度預(yù)算計劃的科學(xué)性、合理性來促進(jìn)提高預(yù)算制度的有效性。另一個是改革部門預(yù)算審計的組織方式。一是實(shí)行聯(lián)網(wǎng)審計，參照預(yù)算計劃對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控；二是實(shí)行跟蹤審計，根據(jù)預(yù)算對重點(diǎn)支出項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤，及時糾偏；三是實(shí)行專項(xiàng)審計，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重偏離預(yù)算計劃安排的重大或突出性問題，及時、靈活地以一個或多個相關(guān)部門為對象進(jìn)點(diǎn)實(shí)施專項(xiàng)審計或者專題審計調(diào)查，查糾錯弊，完善制度，促進(jìn)績效理財不斷深化。
一、預(yù)算分配管理中影響績效的主要問題
目前政府部門執(zhí)行的是以預(yù)算經(jīng)費(fèi)收支為主要內(nèi)容、以收付實(shí)現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)的財會制度。從審計結(jié)果看，由于預(yù)算管理體制還不夠成熟，期望通過預(yù)算編制及預(yù)算控制來推進(jìn)提高財政資金支出效益的初衷還難以實(shí)現(xiàn)。
(一)預(yù)算編制不細(xì)，缺乏指導(dǎo)性
1、脫離行政職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。由于財政短期實(shí)際可供財力往往與預(yù)算單位的主客觀需求存在明顯差距，致使預(yù)算編制和批復(fù)的落差較大，促使預(yù)算單位在編制預(yù)算時未能把預(yù)算計劃和本單位業(yè)務(wù)發(fā)展的中、短期事業(yè)目標(biāo)統(tǒng)籌考慮，沒有完全做到根據(jù)部門單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的不同需求來編制和使用預(yù)算資金，使得分配的預(yù)算資金在有些部門“過剩”，而在有些部門“失血”。
2、基數(shù)確定不盡規(guī)范。首先是編制依據(jù)不統(tǒng)一。財政部門對不同單位采取不同的定員定額標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)增長比例，造成部門間經(jīng)費(fèi)水平的人為差異。一些根據(jù)國家規(guī)定需確保年度經(jīng)費(fèi)增長比例的先導(dǎo)行業(yè)和基礎(chǔ)部門，缺乏科學(xué)細(xì)致的具體用款計劃和相配套的投資建設(shè)項(xiàng)目，造成硬指標(biāo)軟執(zhí)行的現(xiàn)象。其次是巨額項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以追加形式下?lián)?，不僅削弱了年初預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、完整性和科學(xué)性，也造成部分項(xiàng)目資金在年初公用經(jīng)費(fèi)和年中追加經(jīng)費(fèi)之間的重復(fù)安排。最后是各類預(yù)算資金未整合安排。由于財政部門對預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行不同的管理模式，并將預(yù)算單位的支出額度與行政事業(yè)性收費(fèi)指標(biāo)掛鉤，使得預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中仍然將預(yù)算內(nèi)、外資金區(qū)別對待和管理，沒有將所有來源形成的資金作為統(tǒng)一的部門綜合預(yù)算來實(shí)施一體化安排。
3、沒有細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，難以在支出結(jié)構(gòu)上考核績效。對政府部門的績效考核主要是針對部門財務(wù)收支結(jié)果和業(yè)務(wù)工作成果兩個目標(biāo)體系及其內(nèi)在的結(jié)合，而粗放式的預(yù)算指標(biāo)體系和管理模式，難以確切提供對部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和部門工作業(yè)績進(jìn)行對照衡量所需的詳實(shí)依據(jù)。特別是差額預(yù)算單位，財政對既定的預(yù)算指標(biāo)實(shí)行總額包干，不再對細(xì)化預(yù)算提出明確的要求。一些單位自編自調(diào)支出預(yù)算，失去了預(yù)算制度對于引導(dǎo)和控制資金?？顚Ｓ煤凸?jié)約使用的積極意義，損失浪費(fèi)再所難免，且無從考核和落實(shí)責(zé)任。
(二)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏嚴(yán)肅性
目前預(yù)算執(zhí)行中比較粗放的環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是有些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財政部門缺乏追蹤問效，一些預(yù)算單位盲目上項(xiàng)目爭盤子，項(xiàng)目資金到賬后遲遲未執(zhí)行或者被擅自改變用途，大量?？罱Y(jié)余被截留，出現(xiàn)了財政投入越多損失浪費(fèi)也就越多的現(xiàn)象。二是一些未納入部門預(yù)算的條線下?lián)軉雾?xiàng)經(jīng)費(fèi)或爭取到其他來源的經(jīng)費(fèi)，其分配使用缺乏預(yù)算牽制，具有較大的自主性和隨意性。三是一級預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)支出向下屬差額預(yù)算單位或自收自支單位轉(zhuǎn)移，通過以撥代支或者委托下屬單位具體執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算的方式，將支出明細(xì)都轉(zhuǎn)移到下屬單位反映，逃避了預(yù)算監(jiān)控。四是利用單位內(nèi)部工會、學(xué)會、協(xié)會等社團(tuán)組織或者外部有利益關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)移資金，直接將部分收支事項(xiàng)通過工會、學(xué)會或關(guān)聯(lián)單位核算和反映。此外，由于預(yù)算單位分別以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制決算報表和權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制會計報表，形成年度決算報表和會計報表“兩張皮”現(xiàn)象，不利于真實(shí)完整地反映出當(dāng)年預(yù)算收支的實(shí)際狀況。
(三)預(yù)算監(jiān)督不力，缺乏約束性
除人大對政府預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審查外，日常對政府部門預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的是財政部門和審計部門。財政部門從預(yù)算編制到?jīng)Q算匯總?cè)^程地參與了各個部門預(yù)算執(zhí)行的始終，其監(jiān)督職能寓藏于預(yù)算管理環(huán)節(jié)，往往是重視預(yù)算安排而弱化預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)撥款管理輕用款管理。審計部門由于任務(wù)和力量所限也難以對整個龐大的政府部門預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行全面審計，因此對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督還難以到位。
二、部門預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)強(qiáng)化績效理念
(一)開展績效審計有利于完善部門預(yù)算機(jī)制、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任
現(xiàn)行部門預(yù)算審計，往往跳躍對預(yù)算編制的審查。即一方面是部門預(yù)算編制結(jié)果也就是執(zhí)行的預(yù)算計劃沒有納入審計監(jiān)督范圍，另一方面是部門決算審計結(jié)果難以對下年度預(yù)算編制計劃發(fā)揮直接影響。同時，在政府部門編報預(yù)算和財政部門審批撥款的雙向過程中，審計部門往往只是偏重于對政府部門執(zhí)行預(yù)算的結(jié)果情況單向發(fā)表審計意見，而對于財政部門在安排預(yù)算和撥付經(jīng)費(fèi)方面未能足夠發(fā)表審計意見。目前廣泛開展的政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在制度上把對法人行為的監(jiān)督與對個人承擔(dān)的責(zé)任連接了起來，但是由于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任遠(yuǎn)比部門單位財務(wù)運(yùn)行狀況寬泛得多，使得建立在對部門預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支檢查基礎(chǔ)上的審計結(jié)論難以支撐起對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的完整評價?？冃徲嫴⒉坏瘜徲嫷谋O(jiān)督職能，而是一種更有效的高層次監(jiān)督模式。對政府部門預(yù)算資金開展績效審計，不僅把預(yù)算編制和執(zhí)行的不同主體和各個環(huán)節(jié)都納入了審計范圍，而且把政府部門履行職責(zé)目標(biāo)和資金使用效果有機(jī)結(jié)合了起來，既能起到對財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門雙向規(guī)范的作用，又把資金的投入、消耗與產(chǎn)生的效果聯(lián)系了起來，體現(xiàn)了政府部門事權(quán)和財權(quán)的集合成效。把績效理念納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之后，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵便拓展到以資金為依托和后盾的事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展成果上來，以利于對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任更客觀、綜合地作出評價。
(二)績效審計的主體工程是建立目標(biāo)評價體系
績效審計的目標(biāo)與各項(xiàng)事業(yè)、各個單位的工作目標(biāo)相呼應(yīng)，因時因事而異，具有動態(tài)的、漸進(jìn)的、發(fā)展的特性。開展績效審計的主要環(huán)節(jié)就是建立與被審計事項(xiàng)相關(guān)的績效評價體系，評價體系包含著審計取證的具體內(nèi)容以及審計證據(jù)間的邏輯關(guān)聯(lián)。通過對各項(xiàng)評價要素進(jìn)行分析、對比和趨勢預(yù)測，發(fā)現(xiàn)和揭示存在的問題、不足和矛盾，提出改進(jìn)建議。建立績效目標(biāo)評價體系應(yīng)該包含下列三個方面的基本要素：
1、將預(yù)算編制與行政事業(yè)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來。檢查的內(nèi)容主要包括，預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)與宏觀經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計劃方面的銜接情況，預(yù)算單位中、短期工作規(guī)劃與資金需求的中期、短期計劃的銜接情況，年度工作計劃和年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的銜接情況。通過檢查，分析財政部門和預(yù)算單位在預(yù)算安排過程中有無游離于事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作計劃之外埋頭“切蛋糕”和盲目“爭盤子”，有無兼顧資金投入在不同年度之間的均衡性和連續(xù)性。
2、將預(yù)算執(zhí)行與管理環(huán)節(jié)結(jié)合起來。管理審計是績效審計中的一個基礎(chǔ)性部分。在審計過程中，要強(qiáng)化管理產(chǎn)生績效、每個管理環(huán)節(jié)和過程都將會影響績效的認(rèn)識。審計中應(yīng)該從細(xì)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)入手，依托制度基礎(chǔ)審計方式，分析實(shí)際投入或耗用的每一款預(yù)算資金是否都是必須的，是否節(jié)約，是否體現(xiàn)了效率和效益。具體而言，在人員經(jīng)費(fèi)支出方面，著重于支出的增長部分，區(qū)別剛性增長因素和彈性增長因素，分析彈性增長的合理性。在公用經(jīng)費(fèi)支出方面，區(qū)別費(fèi)用支出中的固定性因素和變動性因素，檢查變動性費(fèi)用的合理性。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出方面，區(qū)別專項(xiàng)支出中的直接性費(fèi)用和間接性費(fèi)用，檢查間接性費(fèi)用所占的比重及合理性。審計中不僅要檢查財務(wù)會計方面的內(nèi)控制度，還必須適度向有關(guān)主要的業(yè)務(wù)流程和制度方面去延伸，更深入地去發(fā)現(xiàn)和揭示財務(wù)信息難以反映但卻直接影響財務(wù)運(yùn)行結(jié)果的信息，促進(jìn)管理的效益化。
3、將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和年度工作成果結(jié)合起來。通過對政府部門年度業(yè)務(wù)成果和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的檢查，主要揭示以下兩個方面的問題，一個是經(jīng)費(fèi)保障情況，分析政府部門在履行職責(zé)過程中獲得的經(jīng)費(fèi)供給是過剩還是不足，有無使用經(jīng)費(fèi)鋪張浪費(fèi)或者因經(jīng)費(fèi)不足而影響業(yè)務(wù)工作正常開展的現(xiàn)象。另一個是資金使用的效果情況，引入資金成本理念，對預(yù)算執(zhí)行后所取得的業(yè)務(wù)成果進(jìn)行評價，特別是通過對以前同期同類工作成果的對比，評價預(yù)算資金使用績效的變化趨勢。
(三)完善預(yù)算編制是績效審計的最終落腳點(diǎn)
在部門預(yù)算執(zhí)行審計中融入績效審計，可以對預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行更力口全面的監(jiān)督。必須把對預(yù)算執(zhí)行的審計看作是對預(yù)算編制審計的延伸，審計所揭示的財政部門和預(yù)算單位在預(yù)算編制和執(zhí)行中的各種問題、不足和矛盾，必須還原到預(yù)算編制的源頭來分析和完善。審計部門在編制審計實(shí)施方案、分析審計發(fā)現(xiàn)的差異和提出審計意見的時候都要將預(yù)算編制作為一個基本環(huán)節(jié)來對待，這樣才能使循環(huán)往復(fù)運(yùn)行的預(yù)算制度逐步得以完善。限于目前的環(huán)境和條件，提高預(yù)算執(zhí)行審計效果的抓手主要有以下兩個方面。一個是要審核預(yù)算編制，通過關(guān)口前移抓源頭，通過審計年度預(yù)算計劃的科學(xué)性、合理性來促進(jìn)提高預(yù)算制度的有效性。另一個是改革部門預(yù)算審計的組織方式。一是實(shí)行聯(lián)網(wǎng)審計，參照預(yù)算計劃對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控；二是實(shí)行跟蹤審計，根據(jù)預(yù)算對重點(diǎn)支出項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤，及時糾偏；三是實(shí)行專項(xiàng)審計，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重偏離預(yù)算計劃安排的重大或突出性問題，及時、靈活地以一個或多個相關(guān)部門為對象進(jìn)點(diǎn)實(shí)施專項(xiàng)審計或者專題審計調(diào)查，查糾錯弊，完善制度，促進(jìn)績效理財不斷深化。