[摘要]：很多國家政府審計的內(nèi)容都是以績效審計為主。我國績效審計處于起步階段，尚未形成具有中國特色的審計模式。結合我國實際，通過對績效審計目標、審計范圍、審計對象、審計內(nèi)容、績效審計立項原則、績效審計準則、績效審計方法和技術、績效審計程序、績效審計報告和績效審計結果進行探討，形成我國政府績效審計模式。
[關鍵詞]：績效審計 中國特色 績效審計模式
從世界范圍看，績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計制度。有代表性的國家有美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典、挪威、荷蘭、意大利、巴基斯坦、印度、新加坡、馬來西亞等國家。美國審計總署對聯(lián)邦政府財務活動的審計只占目前工作量的15%,大部分工作是對聯(lián)邦政府進行業(yè)績審核、項目評估、編纂分析等。澳大利亞績效審計占政府審計工作量的50%以上，而瑞典和日本則占40%以上，英國占35%以上。
我國績效審計起步較晚，1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務審計同時，逐步向檢查有關內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸”。這是我國政府部門首次提出績效審計的概念。進入上世紀90年代中期，在傳統(tǒng)的財政財務收支審計中體現(xiàn)績效審計思想的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計得到發(fā)展。黨政領導經(jīng)濟責任審計，既包括合規(guī)、合法性審查；又包括對黨政領導任期內(nèi)經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價。專項資金審計，一方面要求檢查財政資金支出的合法性、真實性；另一方面也包括對專項資金使用效果進行評價。例如審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計，一方面監(jiān)督退耕還林還草專項資金的合法合規(guī)使用；另一方面也對退耕還林還草資金的使用效果進行審計。
我國審計署于2003年制定了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃提出：“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右?！?我國政府審計準則制定的法律依據(jù)是《中華人民共和國審計法》?！秾徲嫹ā穼徲嫳O(jiān)督的原則,審計機關和審計人員,審計機關職責、權限和程序等作了規(guī)定?！吨袊鴩覍徲嫽緶蕜t》在審計機關及其人員應當具備的資格條件和職業(yè)要求,以及作業(yè)準則,報告準則,處理、處罰準則方面,將《審計法》的內(nèi)容具體化。我國最早制定法規(guī)并開始實施績效審計的深圳市，于2001年通過市人大立法出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》，該條例規(guī)定：“審計機關應當加強對本級各部門的績效審計工作。審計機關應當在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關提出績效審計報告，并受本級政府委托，向本級人大常委會報告績效審計工作情況?！?002年深圳市審計局首次開展對市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設備采購及大型醫(yī)療設備使用和管理情況的績效審計試點，2003年在試點的基礎上，拓寬了審計領域，增加到對深圳市海上田園風光旅游區(qū)、深圳經(jīng)濟特區(qū)污水處理廠、深圳市經(jīng)濟合作發(fā)展基金、深圳市福利彩票公益金4個項目的績效審計，得到了市委、市人大、市政府的高度重視，引起了社會的強烈反響。2004年，深圳市審計局的績效審計項目增加到了8項，包括：深圳大學城、市城管局下屬13家市政公園建設及管養(yǎng)情況、城市生活垃圾 無害化處理、市東胡醫(yī)院建設、大沙河整治工程、市客貨運場站建設及運營、市科技三項經(jīng)費、市環(huán)保局部門預算。中國審計學會、廣東省審計廳分別在深圳召開了績效審計研討會和現(xiàn)場會，對深圳市開展績效審計工作情況給予充分的肯定和高度評價，有關專家稱之為是中國績效審計的開端。
隨著我國財政體制改革的深化，加強財政資金管理，提高財政資金綜合績效成為我國財政管理和改革的重要目標。由于我國績效審計處于起步階段，尚未形成具有中國特色的審計模式。因此，探索我國政府績效審計模式，對于促進適合中國國情的政府績效審計制度的建立具有重要意義。本文結合我國實際，尤其是深圳政府績效審計的實踐，就我國政府績效審計模式進行探討。
國家審計署與政府的經(jīng)濟、效率和效果密切相關。國家審計署的大部分工作應該是項目評估、政策分析等，這些工作的內(nèi)容涉及廣泛的政府項目和行動，其中既包括國內(nèi)的，也包括國外的。而財務收支審計，這樣的事后審計應該占很少的部分。
一、績效審計目標：業(yè)績審核、項目評估、促進管理
國家審計署實施的國家審計，不應該只關注財政資金是否適當使用的問題，而是更應該擴展到了政府項目和政策是否達到了他們的目標，滿足了社會的需要。國家審計關注的是部門和機構使用納稅人的錢的結果。國家審計是政府運作的真實和透明的信息披露的有力保證，國家審計還可以減少在公共部門發(fā)生的失誤。
國家審計結果的公開報告是至關重要的，報告除了指出政府失誤的地方之外，還報告政府運作良好的項目和政策，并說明有關的進展和提高。國家審計應該向立法機構和在促使政府更好工作方面起主導作用的組織提出建議，建議的內(nèi)容包括更新實務和合并或淘汰不必要的項目。
公眾應該得到政府運作的全面信息，從費用到政策制定。要評估納稅人的錢花得是否有效。國家審計不僅僅局限于政府部門的財務收支狀況，而且對其組織和其他系統(tǒng)管理活動的效益做出評價并提出改進建議，因而績效審計可以為政府和人大的財政預算和決算的審批提供決策依據(jù)，為提高財政資金使用效益發(fā)揮作用。
因此，政府績效審計的目標是：通過審計，對被審計單位履行職責時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度（或利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性）進行審核評估，確定其是否進行了有效管理（經(jīng)營），資金使用是否得當，政府項目和政策是否達到了目標，滿足了社會需求。
政府績效審計首要任務就是提高政府的工作績效，保證政府盡到對國家和人民應盡的責任。政府績效審計是從第三者的角度，向有關利害關系人提供經(jīng)濟責任履行情況的信息。同時通過審計，揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，提出改進建議，促進改進管理，改善服務質(zhì)量，完善法制建設，提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全，更好地實現(xiàn)政府的績效目標。
二、審計范圍：經(jīng)濟性、效率性和效果性。
政府績效審計工作主要是就行政部門財力、人力、物力和時間資源使用的經(jīng)濟性和效率、效果進行審計。
政府績效審計的范圍是根據(jù)審計目標確定的。政府績效審計范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行客觀和系統(tǒng)的檢查。所謂經(jīng)濟性，是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。主要審查和評價政府投入的各種資源是否得到經(jīng)濟合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；效果性，是指在多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結果。在審計一個具體目標時，既要從一個審計對象的角度看問題，又要從整體上全局上去看問題；既包括直接的經(jīng)濟效益，又包括與此相聯(lián)系的社會效益。
[關鍵詞]：績效審計 中國特色 績效審計模式
從世界范圍看，績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計制度。有代表性的國家有美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典、挪威、荷蘭、意大利、巴基斯坦、印度、新加坡、馬來西亞等國家。美國審計總署對聯(lián)邦政府財務活動的審計只占目前工作量的15%,大部分工作是對聯(lián)邦政府進行業(yè)績審核、項目評估、編纂分析等。澳大利亞績效審計占政府審計工作量的50%以上，而瑞典和日本則占40%以上，英國占35%以上。
我國績效審計起步較晚，1991年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務審計同時，逐步向檢查有關內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸”。這是我國政府部門首次提出績效審計的概念。進入上世紀90年代中期，在傳統(tǒng)的財政財務收支審計中體現(xiàn)績效審計思想的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計得到發(fā)展。黨政領導經(jīng)濟責任審計，既包括合規(guī)、合法性審查；又包括對黨政領導任期內(nèi)經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價。專項資金審計，一方面要求檢查財政資金支出的合法性、真實性；另一方面也包括對專項資金使用效果進行評價。例如審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計，一方面監(jiān)督退耕還林還草專項資金的合法合規(guī)使用；另一方面也對退耕還林還草資金的使用效果進行審計。
我國審計署于2003年制定了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃提出：“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右?！?我國政府審計準則制定的法律依據(jù)是《中華人民共和國審計法》?！秾徲嫹ā穼徲嫳O(jiān)督的原則,審計機關和審計人員,審計機關職責、權限和程序等作了規(guī)定?！吨袊鴩覍徲嫽緶蕜t》在審計機關及其人員應當具備的資格條件和職業(yè)要求,以及作業(yè)準則,報告準則,處理、處罰準則方面,將《審計法》的內(nèi)容具體化。我國最早制定法規(guī)并開始實施績效審計的深圳市，于2001年通過市人大立法出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》，該條例規(guī)定：“審計機關應當加強對本級各部門的績效審計工作。審計機關應當在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關提出績效審計報告，并受本級政府委托，向本級人大常委會報告績效審計工作情況?！?002年深圳市審計局首次開展對市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設備采購及大型醫(yī)療設備使用和管理情況的績效審計試點，2003年在試點的基礎上，拓寬了審計領域，增加到對深圳市海上田園風光旅游區(qū)、深圳經(jīng)濟特區(qū)污水處理廠、深圳市經(jīng)濟合作發(fā)展基金、深圳市福利彩票公益金4個項目的績效審計，得到了市委、市人大、市政府的高度重視，引起了社會的強烈反響。2004年，深圳市審計局的績效審計項目增加到了8項，包括：深圳大學城、市城管局下屬13家市政公園建設及管養(yǎng)情況、城市生活垃圾 無害化處理、市東胡醫(yī)院建設、大沙河整治工程、市客貨運場站建設及運營、市科技三項經(jīng)費、市環(huán)保局部門預算。中國審計學會、廣東省審計廳分別在深圳召開了績效審計研討會和現(xiàn)場會，對深圳市開展績效審計工作情況給予充分的肯定和高度評價，有關專家稱之為是中國績效審計的開端。
隨著我國財政體制改革的深化，加強財政資金管理，提高財政資金綜合績效成為我國財政管理和改革的重要目標。由于我國績效審計處于起步階段，尚未形成具有中國特色的審計模式。因此，探索我國政府績效審計模式，對于促進適合中國國情的政府績效審計制度的建立具有重要意義。本文結合我國實際，尤其是深圳政府績效審計的實踐，就我國政府績效審計模式進行探討。
國家審計署與政府的經(jīng)濟、效率和效果密切相關。國家審計署的大部分工作應該是項目評估、政策分析等，這些工作的內(nèi)容涉及廣泛的政府項目和行動，其中既包括國內(nèi)的，也包括國外的。而財務收支審計，這樣的事后審計應該占很少的部分。
一、績效審計目標：業(yè)績審核、項目評估、促進管理
國家審計署實施的國家審計，不應該只關注財政資金是否適當使用的問題，而是更應該擴展到了政府項目和政策是否達到了他們的目標，滿足了社會的需要。國家審計關注的是部門和機構使用納稅人的錢的結果。國家審計是政府運作的真實和透明的信息披露的有力保證，國家審計還可以減少在公共部門發(fā)生的失誤。
國家審計結果的公開報告是至關重要的，報告除了指出政府失誤的地方之外，還報告政府運作良好的項目和政策，并說明有關的進展和提高。國家審計應該向立法機構和在促使政府更好工作方面起主導作用的組織提出建議，建議的內(nèi)容包括更新實務和合并或淘汰不必要的項目。
公眾應該得到政府運作的全面信息，從費用到政策制定。要評估納稅人的錢花得是否有效。國家審計不僅僅局限于政府部門的財務收支狀況，而且對其組織和其他系統(tǒng)管理活動的效益做出評價并提出改進建議，因而績效審計可以為政府和人大的財政預算和決算的審批提供決策依據(jù)，為提高財政資金使用效益發(fā)揮作用。
因此，政府績效審計的目標是：通過審計，對被審計單位履行職責時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度（或利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性）進行審核評估，確定其是否進行了有效管理（經(jīng)營），資金使用是否得當，政府項目和政策是否達到了目標，滿足了社會需求。
政府績效審計首要任務就是提高政府的工作績效，保證政府盡到對國家和人民應盡的責任。政府績效審計是從第三者的角度，向有關利害關系人提供經(jīng)濟責任履行情況的信息。同時通過審計，揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，提出改進建議，促進改進管理，改善服務質(zhì)量，完善法制建設，提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全，更好地實現(xiàn)政府的績效目標。
二、審計范圍：經(jīng)濟性、效率性和效果性。
政府績效審計工作主要是就行政部門財力、人力、物力和時間資源使用的經(jīng)濟性和效率、效果進行審計。
政府績效審計的范圍是根據(jù)審計目標確定的。政府績效審計范圍包括對政府組織、項目、活動或職能的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行客觀和系統(tǒng)的檢查。所謂經(jīng)濟性，是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。主要審查和評價政府投入的各種資源是否得到經(jīng)濟合理的利用；效率性，是指以一定的投入取得的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；效果性，是指在多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結果。在審計一個具體目標時，既要從一個審計對象的角度看問題，又要從整體上全局上去看問題；既包括直接的經(jīng)濟效益，又包括與此相聯(lián)系的社會效益。