拖欠工程款問題發(fā)端于20世紀80年代后期，90年代以后愈演愈烈。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1990年全行業(yè)被拖欠的工程款為36億元，1995年，全行業(yè)拖欠工程款為600億元，到了2003年底，全國建設(shè)項目累計拖欠施工單位工程款3600多億元，其中已竣工項目拖欠1700多億元，涉及到12.4萬個項目。在拖欠的工程款中，政府投資項目和房地產(chǎn)開發(fā)項目拖欠問題尤為嚴重。
2004年以來，中央、地方各級政府采取了一系列強有力的措施，解決拖欠工程款問題成績卓著，尤其是政府投資項目的欠款部分。據(jù)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年9月5日，中國累計清償2003年以前竣工項目拖欠工程款1410億元，占拖欠總額1860億元的75.82%。其中，清償2003年以前政府投資項目拖欠工程款512億元，占政府投資工程拖欠總額705億元的72. 62%。
鑒于我國政府已采取了大規(guī)模的清理拖欠工程款的行動，尤其是政府投資工程拖欠款，因此，本文的作者作為從事建筑房地產(chǎn)領(lǐng)域法律服務(wù)多年的律師，從現(xiàn)實情況出發(fā)，僅從建筑施工企業(yè)如何應(yīng)對非政府性投資的建設(shè)項目的拖欠，來闡述工程欠款問題。
一、非政府性投資的建設(shè)項目拖欠工程款的原因
非政府性投資建設(shè)項目拖欠工程款的產(chǎn)生，既有建設(shè)市場方面的原因，又有建設(shè)單位方面的原因，還有建筑施工企業(yè)自身的原因，建設(shè)市場方面的原因由政府用行政手段來規(guī)范，本文僅闡述建設(shè)單位和施工企業(yè)方面的原因：來源:考試大網(wǎng)
（一）建設(shè)單位方面導致拖欠工程款的原因
1、簽約主體不合法。法律規(guī)定建設(shè)工程合同的主體是被批準建設(shè)工程的法人主體，而實際履行中，發(fā)包方往往以無法人資格的“籌建處”、“指揮部”、“項目部”等臨時機構(gòu)名義對外簽訂建設(shè)工程合同，致使工程的建設(shè)主體不明，造成建筑施工企業(yè)無法向真正的建設(shè)單位追索工程欠款。
2、搞邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程。施工圖紙修修改改，工程量變化很大，甚至超過合同額，建設(shè)方口頭承諾對工程增量不與書面確認，竣工后導致結(jié)算糾紛，這是造成拖欠工程款的一個重要原因。
3、投資不落實、資金不到位。要么超過自身資金承受能力上項目造成了工程款拖欠，要么要求承包方帶資承包工程和墊款施工，轉(zhuǎn)嫁投資缺口。
4、非法發(fā)包工程。發(fā)包方違反國家有關(guān)招標投標的法律、法規(guī)，不按規(guī)定進行招投標私下簽約發(fā)包工程，或者將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的承包單位，手續(xù)違法，使實際施工的單位在工程竣工后也無法追索工程款，有苦難言。
5、肢解發(fā)包工程。發(fā)包方將一個工程表面上發(fā)包給一個承包單位，暗地里又把工程分割為若干部分，指令發(fā)包給幾個承包人，使整個工程建設(shè)在管理和技術(shù)上缺乏應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成施工現(xiàn)場秩序混亂、責任不清，導致結(jié)算糾紛，引發(fā)工程欠款。
6、利用項目公司逃避風險。我國現(xiàn)行法律缺乏對建設(shè)項目法人投資風險責任的約束，對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營的責任等都沒有得到完全的落實，項目法人往往成了實際建設(shè)單位金蟬脫殼抵賴工程欠款的工具。
7、建設(shè)單位惡意拖欠，故意找借口，拖延工程結(jié)算。
（二）建筑施工企業(yè)自身導致工程款拖欠的原因
1、建筑市場供求關(guān)系嚴重失衡，建筑企業(yè)自我保護能力較弱。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截止2001年底全國建筑業(yè)從業(yè)人數(shù)3669萬人，比1991年增加67．6％。建筑市場供過于求，導致了過度競爭甚至是惡性競爭，致使建筑企業(yè)在承接工程初期時就處于非常不利的地位，甚至陷入合同“陷阱”，難以結(jié)算工程款。
2、建筑業(yè)企業(yè)內(nèi)部管理不善，造成了工期拖延、質(zhì)量隱患，因而引起了合同的糾紛，導致業(yè)主拖欠工程款。
3、建筑企業(yè)不敢采用法律手段維權(quán)，擔心打官司得罪業(yè)主，會造成一系列的連鎖反應(yīng)，影響今后在建筑市場上承接工程業(yè)務(wù)，存在打官司的時間長、成本高，耗費大量人力、財力，即使勝訴在法院執(zhí)行時也有很大難度等顧慮，導致工程欠款久拖不決。
3、非法轉(zhuǎn)包。非法轉(zhuǎn)包，一方面形成“層層轉(zhuǎn)包、層層扒皮”的現(xiàn)象，導致嚴重偷工減料，造成重大質(zhì)量事故。另一方面使實際施工人直接追索工程款困難重重。
4、非法。是指人利用被單位的名義與建設(shè)單位簽訂建設(shè)工程承包合同，并向被單位繳納一定比例管理費的行為。的企業(yè)一般管理不規(guī)范，投機行為盛行，甚至套取工程款后，給被企業(yè)扔下一個爛攤子。而被企業(yè)根本沒有施工資料，無法與建設(shè)單位結(jié)算，導致工程款糾紛。
5、違法分包。施工過程中總承包單位將其承包的某一部分工程或某幾部分工程，發(fā)包給不具有營業(yè)執(zhí)照和相應(yīng)資質(zhì)條件的其他承包人，分包單位將其承包的工程再分包給他人。違法分包極易導致工程質(zhì)量糾紛，引發(fā)工程款結(jié)算糾紛。
6、工程量爭議產(chǎn)生糾紛。建筑工程的工程量之爭主要集中在合同生效后洽商變更增加的工程量上，發(fā)生爭議的原因往往是由于施工方未就上述工程量取得發(fā)包方的簽字確認，而僅憑自己單方的施工記錄要求進行結(jié)算，發(fā)包方不與認可，發(fā)生糾紛。
7、違約責任不清產(chǎn)生糾紛。在建設(shè)工程合同糾紛中，經(jīng)常會出現(xiàn)承包方的逾期竣工，實際上有好多時候是由于發(fā)包方的原因?qū)е?，但缺少證據(jù)的收集，結(jié)算時違約責任扯皮，造成建設(shè)工程合同結(jié)算糾紛
二、建筑施工企業(yè)應(yīng)對非政府性投資建設(shè)項目工程欠款的對策
針對上述工程欠款的成因，建筑施工企業(yè)可采取如下對策：
（一）施工企業(yè)要加強管理并做好防欠清欠工作
施工企業(yè)要預(yù)防拖欠工程款發(fā)生，加強企業(yè)管理，特別要加強對施工合同、施工質(zhì)量、工期的管理。要調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，將承包工程的重點放在有實力、信譽比較好的業(yè)主和項目上。承接任務(wù)時必須對業(yè)主的業(yè)績、資信進行詳細的調(diào)查，對待墊付資金等工程要十分謹慎，要將墊付工程提高到投資行為管理的高度來對待。對已拖欠的工程款，要認真做好清欠工作，組建專門機構(gòu)，成立由公司、分公司、項目部三級清欠小組，建立拖欠款回收月報表制度，要把責任指標落實到部門和人頭。對于態(tài)度惡劣、有錢不還，故意賴賬的業(yè)主應(yīng)不憚于訴諸法律。
（二）作好以施工合同為基礎(chǔ)的施工索賠工作，避免結(jié)算糾紛
施工索賠是建筑企業(yè)維護自己正當權(quán)益，避免損失，增加利潤的重要手段。索賠一方面依據(jù)雙方簽訂的合同條款的約定，一方面依據(jù)整個締約、履約過程中形成的全部文件包括但不限于招投標文件、會議紀要、來往信函、指令或通知、施工組織設(shè)計、施工現(xiàn)場的各種記錄、工程照片、氣象資料、各種驗收報告、有關(guān)原始憑證、國家發(fā)布的相關(guān)規(guī)定及有效信息等。建筑施工企業(yè)在施工之初就要作好索賠的準備，注意收集這些資料。
（三）依據(jù)現(xiàn)有法律及有關(guān)司法解釋維護自己的權(quán)利
國家頒布了一系列關(guān)于工程糾紛解決方面的法律，如《合同法》第286條中規(guī)定了承包人對建設(shè)工程的價款可就該工程行使優(yōu)先受償權(quán)；人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等。建筑施工企業(yè)可依據(jù)這些法律及司法解釋的規(guī)定維護自己的合法權(quán)益。
（四） 審慎審查防范違法工程避免損失
違反法律的強制性規(guī)定或禁止性規(guī)定的工程即屬違法工程。違法工程可能會被政府進行強制拆除，存在無法獲得工程款的風險。為防范此類風險，建筑施工企業(yè)在承包工程前要首先確認建設(shè)方的工程是否合法。如果其合法性得不到落實，要在合同中約定支付高比例的進度款和中間結(jié)算，切勿墊資；或要求對方和第三方提供擔保，以保證工程款的支付及非自己原因?qū)е碌膿p失，由擔保方承擔。
（五）堅決果斷面對“爛尾樓”工程
“爛尾樓”工程是因業(yè)主資金原因?qū)е峦９r間較長的工程。面對可能發(fā)生“爛尾”風險的工程，一旦業(yè)主拖欠進度款時間過長，立即向其發(fā)出限期催款函，如仍不支付，則果斷停工，訴諸法律手段，除非業(yè)主支付或提供了充分適當?shù)膿?，方可繼續(xù)施工。不然干的越多，欠的越多，最后賠的越多，一定要堅決果斷。
（六）連帶真正業(yè)主謹防項目公司拖欠
建筑施工企業(yè)與項目法人合作時，為避免建筑企業(yè)的工程款難以收回的風險可采取的防范措施為要求發(fā)包人讓真正的業(yè)主提供履約擔保。如工程已竣工項目公司不及時給付工程款，要迅速起訴，列發(fā)包人和真正的業(yè)主為共同被告，并保全所建工程和真正業(yè)主的其他資產(chǎn)。
（七）采取有效措施正確對待墊資工程
墊資施工囿于國情無法回避，但要在合同中作出明確約定，并明確墊資是否有利息及利息的計算方法。對于墊資施工的項目，可采取的規(guī)避該風險的措施為要求業(yè)主請第三方提供充分、適當?shù)膿Ｈ玢y行保函、抵押等。
（八）合法施工杜絕違法行為
為了避免結(jié)算風險和杜絕包工頭等轉(zhuǎn)嫁風險搞投機，要盡量杜絕把工程轉(zhuǎn)包或違法分包。更不要為了一點可憐的管理費允許他人，因為那是“百分之幾的收益，百分百的風險”。如果存在轉(zhuǎn)包、分包或，要采取控制風險的措施，向?qū)嶋H施工人處派駐監(jiān)督人員，作好質(zhì)量、工期控制，尤其做好財務(wù)控制。
2004年以來，中央、地方各級政府采取了一系列強有力的措施，解決拖欠工程款問題成績卓著，尤其是政府投資項目的欠款部分。據(jù)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2005年9月5日，中國累計清償2003年以前竣工項目拖欠工程款1410億元，占拖欠總額1860億元的75.82%。其中，清償2003年以前政府投資項目拖欠工程款512億元，占政府投資工程拖欠總額705億元的72. 62%。
鑒于我國政府已采取了大規(guī)模的清理拖欠工程款的行動，尤其是政府投資工程拖欠款，因此，本文的作者作為從事建筑房地產(chǎn)領(lǐng)域法律服務(wù)多年的律師，從現(xiàn)實情況出發(fā)，僅從建筑施工企業(yè)如何應(yīng)對非政府性投資的建設(shè)項目的拖欠，來闡述工程欠款問題。
一、非政府性投資的建設(shè)項目拖欠工程款的原因
非政府性投資建設(shè)項目拖欠工程款的產(chǎn)生，既有建設(shè)市場方面的原因，又有建設(shè)單位方面的原因，還有建筑施工企業(yè)自身的原因，建設(shè)市場方面的原因由政府用行政手段來規(guī)范，本文僅闡述建設(shè)單位和施工企業(yè)方面的原因：來源:考試大網(wǎng)
（一）建設(shè)單位方面導致拖欠工程款的原因
1、簽約主體不合法。法律規(guī)定建設(shè)工程合同的主體是被批準建設(shè)工程的法人主體，而實際履行中，發(fā)包方往往以無法人資格的“籌建處”、“指揮部”、“項目部”等臨時機構(gòu)名義對外簽訂建設(shè)工程合同，致使工程的建設(shè)主體不明，造成建筑施工企業(yè)無法向真正的建設(shè)單位追索工程欠款。
2、搞邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程。施工圖紙修修改改，工程量變化很大，甚至超過合同額，建設(shè)方口頭承諾對工程增量不與書面確認，竣工后導致結(jié)算糾紛，這是造成拖欠工程款的一個重要原因。
3、投資不落實、資金不到位。要么超過自身資金承受能力上項目造成了工程款拖欠，要么要求承包方帶資承包工程和墊款施工，轉(zhuǎn)嫁投資缺口。
4、非法發(fā)包工程。發(fā)包方違反國家有關(guān)招標投標的法律、法規(guī)，不按規(guī)定進行招投標私下簽約發(fā)包工程，或者將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的承包單位，手續(xù)違法，使實際施工的單位在工程竣工后也無法追索工程款，有苦難言。
5、肢解發(fā)包工程。發(fā)包方將一個工程表面上發(fā)包給一個承包單位，暗地里又把工程分割為若干部分，指令發(fā)包給幾個承包人，使整個工程建設(shè)在管理和技術(shù)上缺乏應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成施工現(xiàn)場秩序混亂、責任不清，導致結(jié)算糾紛，引發(fā)工程欠款。
6、利用項目公司逃避風險。我國現(xiàn)行法律缺乏對建設(shè)項目法人投資風險責任的約束，對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營的責任等都沒有得到完全的落實，項目法人往往成了實際建設(shè)單位金蟬脫殼抵賴工程欠款的工具。
7、建設(shè)單位惡意拖欠，故意找借口，拖延工程結(jié)算。
（二）建筑施工企業(yè)自身導致工程款拖欠的原因
1、建筑市場供求關(guān)系嚴重失衡，建筑企業(yè)自我保護能力較弱。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截止2001年底全國建筑業(yè)從業(yè)人數(shù)3669萬人，比1991年增加67．6％。建筑市場供過于求，導致了過度競爭甚至是惡性競爭，致使建筑企業(yè)在承接工程初期時就處于非常不利的地位，甚至陷入合同“陷阱”，難以結(jié)算工程款。
2、建筑業(yè)企業(yè)內(nèi)部管理不善，造成了工期拖延、質(zhì)量隱患，因而引起了合同的糾紛，導致業(yè)主拖欠工程款。
3、建筑企業(yè)不敢采用法律手段維權(quán)，擔心打官司得罪業(yè)主，會造成一系列的連鎖反應(yīng)，影響今后在建筑市場上承接工程業(yè)務(wù)，存在打官司的時間長、成本高，耗費大量人力、財力，即使勝訴在法院執(zhí)行時也有很大難度等顧慮，導致工程欠款久拖不決。
3、非法轉(zhuǎn)包。非法轉(zhuǎn)包，一方面形成“層層轉(zhuǎn)包、層層扒皮”的現(xiàn)象，導致嚴重偷工減料，造成重大質(zhì)量事故。另一方面使實際施工人直接追索工程款困難重重。
4、非法。是指人利用被單位的名義與建設(shè)單位簽訂建設(shè)工程承包合同，并向被單位繳納一定比例管理費的行為。的企業(yè)一般管理不規(guī)范，投機行為盛行，甚至套取工程款后，給被企業(yè)扔下一個爛攤子。而被企業(yè)根本沒有施工資料，無法與建設(shè)單位結(jié)算，導致工程款糾紛。
5、違法分包。施工過程中總承包單位將其承包的某一部分工程或某幾部分工程，發(fā)包給不具有營業(yè)執(zhí)照和相應(yīng)資質(zhì)條件的其他承包人，分包單位將其承包的工程再分包給他人。違法分包極易導致工程質(zhì)量糾紛，引發(fā)工程款結(jié)算糾紛。
6、工程量爭議產(chǎn)生糾紛。建筑工程的工程量之爭主要集中在合同生效后洽商變更增加的工程量上，發(fā)生爭議的原因往往是由于施工方未就上述工程量取得發(fā)包方的簽字確認，而僅憑自己單方的施工記錄要求進行結(jié)算，發(fā)包方不與認可，發(fā)生糾紛。
7、違約責任不清產(chǎn)生糾紛。在建設(shè)工程合同糾紛中，經(jīng)常會出現(xiàn)承包方的逾期竣工，實際上有好多時候是由于發(fā)包方的原因?qū)е?，但缺少證據(jù)的收集，結(jié)算時違約責任扯皮，造成建設(shè)工程合同結(jié)算糾紛
二、建筑施工企業(yè)應(yīng)對非政府性投資建設(shè)項目工程欠款的對策
針對上述工程欠款的成因，建筑施工企業(yè)可采取如下對策：
（一）施工企業(yè)要加強管理并做好防欠清欠工作
施工企業(yè)要預(yù)防拖欠工程款發(fā)生，加強企業(yè)管理，特別要加強對施工合同、施工質(zhì)量、工期的管理。要調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，將承包工程的重點放在有實力、信譽比較好的業(yè)主和項目上。承接任務(wù)時必須對業(yè)主的業(yè)績、資信進行詳細的調(diào)查，對待墊付資金等工程要十分謹慎，要將墊付工程提高到投資行為管理的高度來對待。對已拖欠的工程款，要認真做好清欠工作，組建專門機構(gòu)，成立由公司、分公司、項目部三級清欠小組，建立拖欠款回收月報表制度，要把責任指標落實到部門和人頭。對于態(tài)度惡劣、有錢不還，故意賴賬的業(yè)主應(yīng)不憚于訴諸法律。
（二）作好以施工合同為基礎(chǔ)的施工索賠工作，避免結(jié)算糾紛
施工索賠是建筑企業(yè)維護自己正當權(quán)益，避免損失，增加利潤的重要手段。索賠一方面依據(jù)雙方簽訂的合同條款的約定，一方面依據(jù)整個締約、履約過程中形成的全部文件包括但不限于招投標文件、會議紀要、來往信函、指令或通知、施工組織設(shè)計、施工現(xiàn)場的各種記錄、工程照片、氣象資料、各種驗收報告、有關(guān)原始憑證、國家發(fā)布的相關(guān)規(guī)定及有效信息等。建筑施工企業(yè)在施工之初就要作好索賠的準備，注意收集這些資料。
（三）依據(jù)現(xiàn)有法律及有關(guān)司法解釋維護自己的權(quán)利
國家頒布了一系列關(guān)于工程糾紛解決方面的法律，如《合同法》第286條中規(guī)定了承包人對建設(shè)工程的價款可就該工程行使優(yōu)先受償權(quán)；人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等。建筑施工企業(yè)可依據(jù)這些法律及司法解釋的規(guī)定維護自己的合法權(quán)益。
（四） 審慎審查防范違法工程避免損失
違反法律的強制性規(guī)定或禁止性規(guī)定的工程即屬違法工程。違法工程可能會被政府進行強制拆除，存在無法獲得工程款的風險。為防范此類風險，建筑施工企業(yè)在承包工程前要首先確認建設(shè)方的工程是否合法。如果其合法性得不到落實，要在合同中約定支付高比例的進度款和中間結(jié)算，切勿墊資；或要求對方和第三方提供擔保，以保證工程款的支付及非自己原因?qū)е碌膿p失，由擔保方承擔。
（五）堅決果斷面對“爛尾樓”工程
“爛尾樓”工程是因業(yè)主資金原因?qū)е峦９r間較長的工程。面對可能發(fā)生“爛尾”風險的工程，一旦業(yè)主拖欠進度款時間過長，立即向其發(fā)出限期催款函，如仍不支付，則果斷停工，訴諸法律手段，除非業(yè)主支付或提供了充分適當?shù)膿?，方可繼續(xù)施工。不然干的越多，欠的越多，最后賠的越多，一定要堅決果斷。
（六）連帶真正業(yè)主謹防項目公司拖欠
建筑施工企業(yè)與項目法人合作時，為避免建筑企業(yè)的工程款難以收回的風險可采取的防范措施為要求發(fā)包人讓真正的業(yè)主提供履約擔保。如工程已竣工項目公司不及時給付工程款，要迅速起訴，列發(fā)包人和真正的業(yè)主為共同被告，并保全所建工程和真正業(yè)主的其他資產(chǎn)。
（七）采取有效措施正確對待墊資工程
墊資施工囿于國情無法回避，但要在合同中作出明確約定，并明確墊資是否有利息及利息的計算方法。對于墊資施工的項目，可采取的規(guī)避該風險的措施為要求業(yè)主請第三方提供充分、適當?shù)膿Ｈ玢y行保函、抵押等。
（八）合法施工杜絕違法行為
為了避免結(jié)算風險和杜絕包工頭等轉(zhuǎn)嫁風險搞投機，要盡量杜絕把工程轉(zhuǎn)包或違法分包。更不要為了一點可憐的管理費允許他人，因為那是“百分之幾的收益，百分百的風險”。如果存在轉(zhuǎn)包、分包或，要采取控制風險的措施，向?qū)嶋H施工人處派駐監(jiān)督人員，作好質(zhì)量、工期控制，尤其做好財務(wù)控制。