摘 要：針對目前國內工程建設經常出現的工程概算超出投資估算、預算超出概算、決算超出預算，致使工程建設投資嚴重失控的“三超”現象，分析了其存在的主要原因——頻繁的工程變更和造價管理體制的弊端。本文根據一些實際工程，闡明了工程變更的主要種類及原因，分析了目前造價管理體制中存在的弊端，提出了解決減少工程變更的有效途徑特別是聯合測量和改進造價管理體制的一些有效方法，從而實現工程項目投資的有效控制。
1、問題的提出
當前，在我國工程建設過程中普遍存在“三超”現象即：建設工程概算超出投資估算，預算超出概算，決算超出預算，而且這類“三超”現象還非常嚴重，致使工程建設投資嚴重失控。比如，某高速公路某合同段，中標時合同價為600多萬，但是工程最終造價達近1000萬（不含材料價差費），超出原合同價格60個百分點，其它合同段也存在類似現象，有的甚至更嚴重。國外的工程建設投資能較好的得到控制，這與他們的管理辦法和體制有關，他們編制概預算的依據較科學；他們的項目管理過程一般是由一個企業(yè)經濟管理組織貫穿始終；他們非常重視成本控制，成本控制有相當重要的地位；他們有完整的編碼系統——WBS；他們的人員管理科學；他們充分利用現代化的管理工具[1].目前，國內工程建設普遍存在這類問題，究其原因是多方面的，但主要有兩種，其一是工程變更普遍存在，其二是造價管理體制存在嚴重弊端。
2、工程變更種類及成因
工程變更是合同變更的一種，所謂合同變更是指當事人雙方在合同未履行或未完全履行之前，依據法律規(guī)定或合同約定對合同內容進行調整、修改、補充及達成的新協議。工程變更是工程建設中不可避免的問題，工程變更主要是指對設計的技術性修改、增減工程量清單的內容或工程量、施工進度計劃或施工程序的變換、質量標準的調整、合同的修改或補充等。引起工程變更的原因是多方面的，可能來自建設方（開發(fā)商）、設計方、承包方，還可能來自監(jiān)理的建議[2].下面就工程變更的種類及原因作闡述。
1）建設方提出的工程變更。有時建設單位面臨的內外環(huán)境發(fā)生較大變化，比如，國家的宏觀經濟政策、社會環(huán)境、當地的總體規(guī)劃、或市場供求關系發(fā)生變化會對項目的社會效益和經濟效益產生較大影響時，建設單位就可能提出增減部分工程，提高或降低建筑標準等工程變更措施；建設方也可能提出提前竣工或工程緩建、停建等調整進度計劃的要求。如一個房地產開發(fā)商可能會因為規(guī)劃條件的變化而修改建設項目的規(guī)模、檔次甚至于停建等。
2）設計方提出的工程變更。如果設計文件、設計圖紙出現差錯，設計單位需要提出設計修改；如果設計出現漏項或者設計的預計與實際的現場條件出現很大差異，設計單位則需要補充或修改設計[2].比如，在高速公路建設中，經常會因設計時勘察詳細程度不夠，出現一些新的地質情況，如地下水、溶洞等，設計單位不得不根據新的現場條件重新考慮設計或修改原設計。
3）承包商要求的工程變更。企業(yè)是以盈利為目的，利潤化是企業(yè)追求的目標，因此，利用或制造工程變更的機會來達到謀求減少自身損失、增加利潤是市場經濟條件下承包商的一種“本能”，也是企業(yè)管理水平的一種體現。比如，經驗豐富的承包商常常采用低價中標策略，在工程開工后借用有利于自已的合同規(guī)定，極力創(chuàng)造機會達成工程變更，以達到提高單價，增加高利潤項目工程量的目的，從而彌補投標報價的利潤不足，實現利潤化。在工程建造過程中，如果實際進度已經拖延，施工單位就會要求或希望通過工程變更來縮短當前或后續(xù)關鍵工作的時間，以挽回或減少工期延誤，從而避免或減輕延誤工期的處罰。如果某個部位施工難度較大，施工單位則希望通過工程變更（如修改設計）來降低施工難度。承包商提出工程變更要求，有從工程的總體目標角度考慮的，但多數是希望通過工程變更，為索賠埋設“伏筆”。
4）監(jiān)理工程師提出的工程變更。目前國內有相當工程已實行監(jiān)理制度，而且也采用了《FIDIC施工合同條件》。根據《FIDIC施工合同條件》，監(jiān)理工程師主要職責有對工程進行設計指導和技術指導；準備工程量報表和其他合同文件；對材料和工程質量進行檢查；對工程進行測量和估價；確定額外工程價格等等[3].其中第一條就說明，有時監(jiān)理工程師可以根據本人或本單位的豐富經驗，提出一些合理化建議，這也可能導致工程變更，如監(jiān)理工程師要求施工組織設計、施工工藝的改進等。
以上是從提出工程變更的施動者來說明的，從另一角度，根據工程變更產生的動因來分，可以分為正常變更和非正常變更。
（1）正常變更 在工程建設中，由于外部環(huán)境的改變致使工程不得不變更，正如前面所述，國家政策的改變，施工中突發(fā)事件或不可預見因素的產生。比如，國家的建筑標準改變，某些項目的設計參數不得不修改，這屬于正常變更；施工過程中出現地震、颶風、臺風或山洪爆發(fā)等自然災害，不得不停工，則只好延長工期，這也屬于一種正常變更；施工中遇水文地質條件的變化，經常會采用別的施工工藝來代替原設計施工工藝，如高速公路開挖中遇地下水，可能將原設計中的一般填方改成拋石擠淤或換填，這也算是正常變更?？梢哉f這些變更是合情、合理、合法的，是無可厚非的。
（2）非正常變更 有不少承包商為了得到工程，采用低價中標，更有甚者采用低于成本價的價格中標（當然，根據《中華人民共和國招標投標法》這是不允許的[4]，但現實中非常多）。作為承包商，承建某一工程項目，不可能最初的心愿就是賠本，當然經營不善而虧本另當別論，因此在施工過程中，想方設法都要找出一些有利自己的變更，這些變更多數都屬于不必要變更，屬于不正常變更。另外，由于少數監(jiān)理工程師不嚴格履行職責，缺乏職業(yè)道德，存在一些腐敗現象，如監(jiān)理工程師與承包商“狼狽為*”聯合欺騙建設單位虛構工程變更，從中獲取非法利益，這也屬于一種非正常變更。
在造價管理或投資控制中，應特別注意承包商提出的變更，多加防范非正常變更。因為承包商提出的變更十有八九是對承包商自己有利，而對建設單位不利，當然非正常變更就更不用說了，這些都將使投資增加。
3、造價管理存在的問題
隨著《合同法》、《招標投標法》的實施，造價管理部門對《合同法》、《招標投標法》的貫徹以及對其實施進程進行監(jiān)督起到了一定的作用，但還未充分發(fā)揮其作用。各地方的造價管理站，其管理職能重點仍放在定額管理上即編制定額的工、料、機械消耗量和相應的地區(qū)單位價格表，協調甲乙雙方對定額理解的偏差而出現的糾紛；發(fā)布建筑材料價格和材料調整費率、人工費、管理費率等方面[5]，這是一種靜態(tài)的、局部的、滯后的管理。對于這種現狀究其原因有以下幾個方面：
1）我國造價管理體制脫胎于計劃經濟體制，幾經改革，仍有“計劃經濟”的色彩，對建設項目行政干預過多，什么都管理什么都管不了，經常造成投資規(guī)模膨脹，投資效益不高，造成投資失控、損失、浪費等嚴重現象。
2）我國工程造價的計價依據單一，一般說來，我國工程造價的計價依據是由政府建設主管部門直接管理，一般是按某一時期價格水平和正常施工條件下的社會平均消耗編制的[6]，這是一種靜態(tài)的、滯后的計價依據，往往與現實的市場條件相違背。
3）造價管理未對建設工程進行全方位、全過程管理。目前，我國造價管理一般都只在招標階段，一旦招標完成，建設主管部門對造價管理得較少而且即使是有管理也是顯得心有余而力不足。
4）造價管理信息不完備。長期以來，我國造價管理是由政府一家壟斷，往往信息不完備，缺乏多渠道的信息發(fā)布體系。英美等國造價信息不僅由政府發(fā)布，而且很多投資咨詢公司也在發(fā)布造價信息，這樣開發(fā)商和承包商都可以多渠道、全方位地獲得較完備信息。這樣有利于市場競爭，從而促使各方充分調動其積極性和創(chuàng)造性。
1、問題的提出
當前，在我國工程建設過程中普遍存在“三超”現象即：建設工程概算超出投資估算，預算超出概算，決算超出預算，而且這類“三超”現象還非常嚴重，致使工程建設投資嚴重失控。比如，某高速公路某合同段，中標時合同價為600多萬，但是工程最終造價達近1000萬（不含材料價差費），超出原合同價格60個百分點，其它合同段也存在類似現象，有的甚至更嚴重。國外的工程建設投資能較好的得到控制，這與他們的管理辦法和體制有關，他們編制概預算的依據較科學；他們的項目管理過程一般是由一個企業(yè)經濟管理組織貫穿始終；他們非常重視成本控制，成本控制有相當重要的地位；他們有完整的編碼系統——WBS；他們的人員管理科學；他們充分利用現代化的管理工具[1].目前，國內工程建設普遍存在這類問題，究其原因是多方面的，但主要有兩種，其一是工程變更普遍存在，其二是造價管理體制存在嚴重弊端。
2、工程變更種類及成因
工程變更是合同變更的一種，所謂合同變更是指當事人雙方在合同未履行或未完全履行之前，依據法律規(guī)定或合同約定對合同內容進行調整、修改、補充及達成的新協議。工程變更是工程建設中不可避免的問題，工程變更主要是指對設計的技術性修改、增減工程量清單的內容或工程量、施工進度計劃或施工程序的變換、質量標準的調整、合同的修改或補充等。引起工程變更的原因是多方面的，可能來自建設方（開發(fā)商）、設計方、承包方，還可能來自監(jiān)理的建議[2].下面就工程變更的種類及原因作闡述。
1）建設方提出的工程變更。有時建設單位面臨的內外環(huán)境發(fā)生較大變化，比如，國家的宏觀經濟政策、社會環(huán)境、當地的總體規(guī)劃、或市場供求關系發(fā)生變化會對項目的社會效益和經濟效益產生較大影響時，建設單位就可能提出增減部分工程，提高或降低建筑標準等工程變更措施；建設方也可能提出提前竣工或工程緩建、停建等調整進度計劃的要求。如一個房地產開發(fā)商可能會因為規(guī)劃條件的變化而修改建設項目的規(guī)模、檔次甚至于停建等。
2）設計方提出的工程變更。如果設計文件、設計圖紙出現差錯，設計單位需要提出設計修改；如果設計出現漏項或者設計的預計與實際的現場條件出現很大差異，設計單位則需要補充或修改設計[2].比如，在高速公路建設中，經常會因設計時勘察詳細程度不夠，出現一些新的地質情況，如地下水、溶洞等，設計單位不得不根據新的現場條件重新考慮設計或修改原設計。
3）承包商要求的工程變更。企業(yè)是以盈利為目的，利潤化是企業(yè)追求的目標，因此，利用或制造工程變更的機會來達到謀求減少自身損失、增加利潤是市場經濟條件下承包商的一種“本能”，也是企業(yè)管理水平的一種體現。比如，經驗豐富的承包商常常采用低價中標策略，在工程開工后借用有利于自已的合同規(guī)定，極力創(chuàng)造機會達成工程變更，以達到提高單價，增加高利潤項目工程量的目的，從而彌補投標報價的利潤不足，實現利潤化。在工程建造過程中，如果實際進度已經拖延，施工單位就會要求或希望通過工程變更來縮短當前或后續(xù)關鍵工作的時間，以挽回或減少工期延誤，從而避免或減輕延誤工期的處罰。如果某個部位施工難度較大，施工單位則希望通過工程變更（如修改設計）來降低施工難度。承包商提出工程變更要求，有從工程的總體目標角度考慮的，但多數是希望通過工程變更，為索賠埋設“伏筆”。
4）監(jiān)理工程師提出的工程變更。目前國內有相當工程已實行監(jiān)理制度，而且也采用了《FIDIC施工合同條件》。根據《FIDIC施工合同條件》，監(jiān)理工程師主要職責有對工程進行設計指導和技術指導；準備工程量報表和其他合同文件；對材料和工程質量進行檢查；對工程進行測量和估價；確定額外工程價格等等[3].其中第一條就說明，有時監(jiān)理工程師可以根據本人或本單位的豐富經驗，提出一些合理化建議，這也可能導致工程變更，如監(jiān)理工程師要求施工組織設計、施工工藝的改進等。
以上是從提出工程變更的施動者來說明的，從另一角度，根據工程變更產生的動因來分，可以分為正常變更和非正常變更。
（1）正常變更 在工程建設中，由于外部環(huán)境的改變致使工程不得不變更，正如前面所述，國家政策的改變，施工中突發(fā)事件或不可預見因素的產生。比如，國家的建筑標準改變，某些項目的設計參數不得不修改，這屬于正常變更；施工過程中出現地震、颶風、臺風或山洪爆發(fā)等自然災害，不得不停工，則只好延長工期，這也屬于一種正常變更；施工中遇水文地質條件的變化，經常會采用別的施工工藝來代替原設計施工工藝，如高速公路開挖中遇地下水，可能將原設計中的一般填方改成拋石擠淤或換填，這也算是正常變更?？梢哉f這些變更是合情、合理、合法的，是無可厚非的。
（2）非正常變更 有不少承包商為了得到工程，采用低價中標，更有甚者采用低于成本價的價格中標（當然，根據《中華人民共和國招標投標法》這是不允許的[4]，但現實中非常多）。作為承包商，承建某一工程項目，不可能最初的心愿就是賠本，當然經營不善而虧本另當別論，因此在施工過程中，想方設法都要找出一些有利自己的變更，這些變更多數都屬于不必要變更，屬于不正常變更。另外，由于少數監(jiān)理工程師不嚴格履行職責，缺乏職業(yè)道德，存在一些腐敗現象，如監(jiān)理工程師與承包商“狼狽為*”聯合欺騙建設單位虛構工程變更，從中獲取非法利益，這也屬于一種非正常變更。
在造價管理或投資控制中，應特別注意承包商提出的變更，多加防范非正常變更。因為承包商提出的變更十有八九是對承包商自己有利，而對建設單位不利，當然非正常變更就更不用說了，這些都將使投資增加。
3、造價管理存在的問題
隨著《合同法》、《招標投標法》的實施，造價管理部門對《合同法》、《招標投標法》的貫徹以及對其實施進程進行監(jiān)督起到了一定的作用，但還未充分發(fā)揮其作用。各地方的造價管理站，其管理職能重點仍放在定額管理上即編制定額的工、料、機械消耗量和相應的地區(qū)單位價格表，協調甲乙雙方對定額理解的偏差而出現的糾紛；發(fā)布建筑材料價格和材料調整費率、人工費、管理費率等方面[5]，這是一種靜態(tài)的、局部的、滯后的管理。對于這種現狀究其原因有以下幾個方面：
1）我國造價管理體制脫胎于計劃經濟體制，幾經改革，仍有“計劃經濟”的色彩，對建設項目行政干預過多，什么都管理什么都管不了，經常造成投資規(guī)模膨脹，投資效益不高，造成投資失控、損失、浪費等嚴重現象。
2）我國工程造價的計價依據單一，一般說來，我國工程造價的計價依據是由政府建設主管部門直接管理，一般是按某一時期價格水平和正常施工條件下的社會平均消耗編制的[6]，這是一種靜態(tài)的、滯后的計價依據，往往與現實的市場條件相違背。
3）造價管理未對建設工程進行全方位、全過程管理。目前，我國造價管理一般都只在招標階段，一旦招標完成，建設主管部門對造價管理得較少而且即使是有管理也是顯得心有余而力不足。
4）造價管理信息不完備。長期以來，我國造價管理是由政府一家壟斷，往往信息不完備，缺乏多渠道的信息發(fā)布體系。英美等國造價信息不僅由政府發(fā)布，而且很多投資咨詢公司也在發(fā)布造價信息，這樣開發(fā)商和承包商都可以多渠道、全方位地獲得較完備信息。這樣有利于市場競爭，從而促使各方充分調動其積極性和創(chuàng)造性。