推行建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度任重道遠(yuǎn)。
自國(guó)內(nèi)業(yè)界意識(shí)到推行建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的重要意義至今，已經(jīng)近十年了。1997年在《中華人民共和國(guó)建筑法》中，規(guī)定“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)”；1999年，建設(shè)部向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提交了“關(guān)于深化建設(shè)市場(chǎng)改革的匯報(bào)提綱”中，將建立以工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度列為深化改革的十項(xiàng)內(nèi)容之一，并在全國(guó)一些省市展開試點(diǎn)；2002年的全國(guó)建設(shè)工作會(huì)議把實(shí)行工程保證擔(dān)保制度作為“十五”期間的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，要求該工作在“十五”期間有重大進(jìn)展；2002年10月，建設(shè)部組織研究并提出了“關(guān)于在我國(guó)建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的課題研究報(bào)告”。在此前后，各地建設(shè)行政主管部門，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)在制定相關(guān)法規(guī)，建立和推行建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度方面做了大量的工作。但是，目前擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的推進(jìn)狀況仍不盡人意。
具體表現(xiàn)在：各類市場(chǎng)主體對(duì)于建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)的需求不足；擔(dān)保、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量與巨大的建設(shè)工程規(guī)模極不匹配；相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善，不配套；建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度對(duì)于我國(guó)的信用約束的作用還未得到普遍、有效的發(fā)揮，市場(chǎng)秩序比較混亂，拖欠工程款日益嚴(yán)重，腐敗現(xiàn)象滋生，重大事故頻發(fā)等社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題仍然突出。
推行障礙在那里？
當(dāng)前，推行建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度的障礙可以歸結(jié)為三個(gè)方面：體制障礙、環(huán)境障礙和技術(shù)障礙。其中根本的障礙在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的相應(yīng)的制度、運(yùn)行機(jī)制障礙。體制障礙包括已有的建設(shè)工程管理的法律、法規(guī)、政策、制度，以及由此產(chǎn)生的建筑活動(dòng)的監(jiān)管方式方法等。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制具有自己特有的一套風(fēng)險(xiǎn)防范和轉(zhuǎn)移機(jī)制，從體制和制度上是排斥建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度的。環(huán)境障礙主要是指人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、處理習(xí)慣、化解風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化程度、市場(chǎng)交易主體、中介組織的種類、交易的慣例等。技術(shù)障礙主要是指市場(chǎng)各方主體實(shí)行建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)知識(shí)和能力，對(duì)于市場(chǎng)的認(rèn)知和開拓，社會(huì)公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)處理規(guī)則的成熟程度等。
先說(shuō)來(lái)自業(yè)主的障礙。主要表現(xiàn)為公有投資項(xiàng)目一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，在沒(méi)有擔(dān)保、保險(xiǎn)制度支撐的情況下，終是由“公方”承擔(dān)?！肮健笨赡苁菄?guó)家，即全體人民，也可能是一個(gè)地方的全體人民，或者一個(gè)單位的所有員工。在這樣的體制下，所有應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的人員都可以不承擔(dān)責(zé)任，有一個(gè)巨大且可靠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移底線。此外，項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)和法律意義上業(yè)主的個(gè)人利益并沒(méi)有直接掛鉤，業(yè)主的弱代表性和利益的相異性導(dǎo)致其很難主動(dòng)成為保險(xiǎn)、擔(dān)保制度的推進(jìn)者。
來(lái)自承包商的障礙。表現(xiàn)為一是建筑市場(chǎng)上不需要承包商進(jìn)行履約擔(dān)保。我國(guó)嚴(yán)格的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，為建筑業(yè)企業(yè)的承包能力提供了有力的證明，建筑市場(chǎng)長(zhǎng)期的運(yùn)作習(xí)慣是業(yè)主更多地要審查企業(yè)的資質(zhì)，而不是其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力；國(guó)外的履約擔(dān)保更多的是政府投資工程業(yè)主對(duì)于承包商提出的基本要求，而我國(guó)的政府投資工程的管理目前還處于沒(méi)有嚴(yán)格細(xì)致的章法階段；當(dāng)前，由于建筑市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的存在，業(yè)主對(duì)于承包商要求的不是各類擔(dān)保，而是墊資能力、低價(jià)承包能力、與業(yè)主的長(zhǎng)期關(guān)系等。這些雖然在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，但更多地反映了我國(guó)計(jì)劃體制的慣性和不規(guī)范，不成熟的建筑市場(chǎng)的特點(diǎn)。其次擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的真正得益者沒(méi)有形成表達(dá)正當(dāng)交易需求的力量。從施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，各類擔(dān)保、保險(xiǎn)的主要要求者應(yīng)是企業(yè)主體、從業(yè)人員和建筑產(chǎn)品的終消費(fèi)者，但是，由于意識(shí)、談判地位、終價(jià)格的問(wèn)題，這些需求還沒(méi)有成為有效需求。其三，承包商沒(méi)有能力進(jìn)行相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。目前，承包商轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的成本是無(wú)源之水、無(wú)本之木，沒(méi)有出處和來(lái)源。由于建筑業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，承包商有時(shí)不得不接受一些業(yè)主的苛刻條件，比如業(yè)主盲目壓價(jià)、壓縮工期，甚至要求簽訂“陰陽(yáng)合同”、索要回扣，承包商即使有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，也沒(méi)有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的能力。
社會(huì)環(huán)境、信用風(fēng)氣障礙。在我國(guó)在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，市場(chǎng)主體藐視信用，不講信用、利用強(qiáng)權(quán)強(qiáng)買強(qiáng)賣現(xiàn)象普遍存在，政府部門沒(méi)有資金能夠進(jìn)行城市建設(shè)、企業(yè)沒(méi)有資金能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)商沒(méi)有資金能夠進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并以此為經(jīng)營(yíng)能力，企業(yè)也將此種做法納入慣常的經(jīng)營(yíng)手段。更為嚴(yán)重的是，社會(huì)不是擯棄，而是容忍甚至褒揚(yáng)這樣的做法，污染了社會(huì)風(fēng)氣，抑制了誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)和個(gè)人，在這種環(huán)境下推行以保護(hù)公平交易為出發(fā)點(diǎn)的建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度，確實(shí)具有非常大的難度。
轉(zhuǎn)型期間市場(chǎng)交易中的強(qiáng)勢(shì)群體排斥市場(chǎng)機(jī)制。在工程建設(shè)交易市場(chǎng)，公款投資工程、建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主、總承包的發(fā)包方都屬于強(qiáng)勢(shì)群體，這些主體在市場(chǎng)交易談判中處于有利地位，憑借這樣的有利地位，強(qiáng)勢(shì)群體可以取得超額利潤(rùn)、個(gè)人利益和其他利益，包括工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度是市場(chǎng)機(jī)制的一部分，它強(qiáng)調(diào)的是交易的公平，這種公平勢(shì)必與強(qiáng)勢(shì)群體的利益發(fā)生矛盾，從而會(huì)遭到自覺或不自覺的抵制。
擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)力、能力和服務(wù)水平障礙。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)的建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在著資金實(shí)力不足、業(yè)務(wù)體系不健全、專業(yè)力量薄弱、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)空白、產(chǎn)品品種單調(diào)、服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題。
監(jiān)管部門對(duì)于推行工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的步驟和方式認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。盡管建設(shè)行政主管部門非常努力，但由于政府有關(guān)部門對(duì)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，至今國(guó)家未能出臺(tái)任何有關(guān)專門的政策、法規(guī)、文件，直接制約了工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的推進(jìn)步伐。
法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在缺乏必要的強(qiáng)制性規(guī)定，已經(jīng)出臺(tái)的一般性法律考慮工程建設(shè)的特點(diǎn)不夠，法律之間還存在不協(xié)調(diào)的情況等。
自國(guó)內(nèi)業(yè)界意識(shí)到推行建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的重要意義至今，已經(jīng)近十年了。1997年在《中華人民共和國(guó)建筑法》中，規(guī)定“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)”；1999年，建設(shè)部向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提交了“關(guān)于深化建設(shè)市場(chǎng)改革的匯報(bào)提綱”中，將建立以工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度列為深化改革的十項(xiàng)內(nèi)容之一，并在全國(guó)一些省市展開試點(diǎn)；2002年的全國(guó)建設(shè)工作會(huì)議把實(shí)行工程保證擔(dān)保制度作為“十五”期間的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，要求該工作在“十五”期間有重大進(jìn)展；2002年10月，建設(shè)部組織研究并提出了“關(guān)于在我國(guó)建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的課題研究報(bào)告”。在此前后，各地建設(shè)行政主管部門，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)在制定相關(guān)法規(guī)，建立和推行建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度方面做了大量的工作。但是，目前擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的推進(jìn)狀況仍不盡人意。
具體表現(xiàn)在：各類市場(chǎng)主體對(duì)于建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)的需求不足；擔(dān)保、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量與巨大的建設(shè)工程規(guī)模極不匹配；相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善，不配套；建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度對(duì)于我國(guó)的信用約束的作用還未得到普遍、有效的發(fā)揮，市場(chǎng)秩序比較混亂，拖欠工程款日益嚴(yán)重，腐敗現(xiàn)象滋生，重大事故頻發(fā)等社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題仍然突出。
推行障礙在那里？
當(dāng)前，推行建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度的障礙可以歸結(jié)為三個(gè)方面：體制障礙、環(huán)境障礙和技術(shù)障礙。其中根本的障礙在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的相應(yīng)的制度、運(yùn)行機(jī)制障礙。體制障礙包括已有的建設(shè)工程管理的法律、法規(guī)、政策、制度，以及由此產(chǎn)生的建筑活動(dòng)的監(jiān)管方式方法等。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制具有自己特有的一套風(fēng)險(xiǎn)防范和轉(zhuǎn)移機(jī)制，從體制和制度上是排斥建設(shè)工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度的。環(huán)境障礙主要是指人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、處理習(xí)慣、化解風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化程度、市場(chǎng)交易主體、中介組織的種類、交易的慣例等。技術(shù)障礙主要是指市場(chǎng)各方主體實(shí)行建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)知識(shí)和能力，對(duì)于市場(chǎng)的認(rèn)知和開拓，社會(huì)公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)處理規(guī)則的成熟程度等。
先說(shuō)來(lái)自業(yè)主的障礙。主要表現(xiàn)為公有投資項(xiàng)目一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，在沒(méi)有擔(dān)保、保險(xiǎn)制度支撐的情況下，終是由“公方”承擔(dān)?！肮健笨赡苁菄?guó)家，即全體人民，也可能是一個(gè)地方的全體人民，或者一個(gè)單位的所有員工。在這樣的體制下，所有應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的人員都可以不承擔(dān)責(zé)任，有一個(gè)巨大且可靠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移底線。此外，項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)和法律意義上業(yè)主的個(gè)人利益并沒(méi)有直接掛鉤，業(yè)主的弱代表性和利益的相異性導(dǎo)致其很難主動(dòng)成為保險(xiǎn)、擔(dān)保制度的推進(jìn)者。
來(lái)自承包商的障礙。表現(xiàn)為一是建筑市場(chǎng)上不需要承包商進(jìn)行履約擔(dān)保。我國(guó)嚴(yán)格的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，為建筑業(yè)企業(yè)的承包能力提供了有力的證明，建筑市場(chǎng)長(zhǎng)期的運(yùn)作習(xí)慣是業(yè)主更多地要審查企業(yè)的資質(zhì)，而不是其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力；國(guó)外的履約擔(dān)保更多的是政府投資工程業(yè)主對(duì)于承包商提出的基本要求，而我國(guó)的政府投資工程的管理目前還處于沒(méi)有嚴(yán)格細(xì)致的章法階段；當(dāng)前，由于建筑市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的存在，業(yè)主對(duì)于承包商要求的不是各類擔(dān)保，而是墊資能力、低價(jià)承包能力、與業(yè)主的長(zhǎng)期關(guān)系等。這些雖然在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，但更多地反映了我國(guó)計(jì)劃體制的慣性和不規(guī)范，不成熟的建筑市場(chǎng)的特點(diǎn)。其次擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的真正得益者沒(méi)有形成表達(dá)正當(dāng)交易需求的力量。從施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，各類擔(dān)保、保險(xiǎn)的主要要求者應(yīng)是企業(yè)主體、從業(yè)人員和建筑產(chǎn)品的終消費(fèi)者，但是，由于意識(shí)、談判地位、終價(jià)格的問(wèn)題，這些需求還沒(méi)有成為有效需求。其三，承包商沒(méi)有能力進(jìn)行相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。目前，承包商轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的成本是無(wú)源之水、無(wú)本之木，沒(méi)有出處和來(lái)源。由于建筑業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，承包商有時(shí)不得不接受一些業(yè)主的苛刻條件，比如業(yè)主盲目壓價(jià)、壓縮工期，甚至要求簽訂“陰陽(yáng)合同”、索要回扣，承包商即使有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，也沒(méi)有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的能力。
社會(huì)環(huán)境、信用風(fēng)氣障礙。在我國(guó)在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，市場(chǎng)主體藐視信用，不講信用、利用強(qiáng)權(quán)強(qiáng)買強(qiáng)賣現(xiàn)象普遍存在，政府部門沒(méi)有資金能夠進(jìn)行城市建設(shè)、企業(yè)沒(méi)有資金能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)商沒(méi)有資金能夠進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并以此為經(jīng)營(yíng)能力，企業(yè)也將此種做法納入慣常的經(jīng)營(yíng)手段。更為嚴(yán)重的是，社會(huì)不是擯棄，而是容忍甚至褒揚(yáng)這樣的做法，污染了社會(huì)風(fēng)氣，抑制了誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)和個(gè)人，在這種環(huán)境下推行以保護(hù)公平交易為出發(fā)點(diǎn)的建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度，確實(shí)具有非常大的難度。
轉(zhuǎn)型期間市場(chǎng)交易中的強(qiáng)勢(shì)群體排斥市場(chǎng)機(jī)制。在工程建設(shè)交易市場(chǎng)，公款投資工程、建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主、總承包的發(fā)包方都屬于強(qiáng)勢(shì)群體，這些主體在市場(chǎng)交易談判中處于有利地位，憑借這樣的有利地位，強(qiáng)勢(shì)群體可以取得超額利潤(rùn)、個(gè)人利益和其他利益，包括工程擔(dān)保保險(xiǎn)制度在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度是市場(chǎng)機(jī)制的一部分，它強(qiáng)調(diào)的是交易的公平，這種公平勢(shì)必與強(qiáng)勢(shì)群體的利益發(fā)生矛盾，從而會(huì)遭到自覺或不自覺的抵制。
擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)力、能力和服務(wù)水平障礙。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)的建設(shè)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在著資金實(shí)力不足、業(yè)務(wù)體系不健全、專業(yè)力量薄弱、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)空白、產(chǎn)品品種單調(diào)、服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題。
監(jiān)管部門對(duì)于推行工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的步驟和方式認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。盡管建設(shè)行政主管部門非常努力，但由于政府有關(guān)部門對(duì)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，至今國(guó)家未能出臺(tái)任何有關(guān)專門的政策、法規(guī)、文件，直接制約了工程擔(dān)保、保險(xiǎn)制度的推進(jìn)步伐。
法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在缺乏必要的強(qiáng)制性規(guī)定，已經(jīng)出臺(tái)的一般性法律考慮工程建設(shè)的特點(diǎn)不夠，法律之間還存在不協(xié)調(diào)的情況等。