摘 要：由于目前河道建設(shè)項(xiàng)目管理中存在著：施工許可審批程序籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，申請(qǐng)受理不規(guī)范，建設(shè)項(xiàng)目審查組織不健全，審查意見不完整，缺少建設(shè)項(xiàng)目和許可證管理、監(jiān)督制度，審批層次多等問題，在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化受理、審批、監(jiān)督工作，所以應(yīng)盡快對(duì)相應(yīng)的管理規(guī)定進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。
關(guān)鍵詞 河道 建設(shè)項(xiàng)目 管理
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷提高，地方有關(guān)單位和個(gè)人在黃河河道管理范圍內(nèi)申請(qǐng)建設(shè)非防洪工程項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱建設(shè)項(xiàng)目)的情況逐年增多。這些建設(shè)項(xiàng)目大多是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)工程，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。但是，這些項(xiàng)目的建設(shè)也給黃河防汛工作帶來一定的負(fù)面影響。所以如何限度減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防汛和防洪工作的不利影響, 使之有序進(jìn)行、依法進(jìn)行、不形成新的行洪障礙,確保黃河防洪安全，就必須要有完善的法律體系作保障，就必須要按照水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒布的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)定》及黃委頒發(fā)的《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》和《辦法》）規(guī)定的程序和要求，依法進(jìn)行管理和審批。所以兩文件既是對(duì)我們河道主管機(jī)關(guān)管理、審批行為的規(guī)范，也是申請(qǐng)單位所必須遵守的規(guī)章。但隨著新《水法》、《防洪法》的頒布實(shí)施和依法治國(guó)的不斷深入，廣大群眾依法辦事的意識(shí)、能力越來越強(qiáng)，他們對(duì)河道主管機(jī)關(guān)依法行政的要求也越來越高，而《規(guī)定》和《辦法》在依法辦理開工手續(xù)和某些管理方面規(guī)定的不夠詳盡，所以在一定程度上已滿足不了新時(shí)期依法治水的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1. 應(yīng)規(guī)范施工許可審批程序
河道建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)程序按照《防洪法》的規(guī)定共分兩步，第一步是審查同意；第二步是依法辦理開工手續(xù)，二者缺一不可。所以依法辦理開工手續(xù)是河道建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)程序的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是建設(shè)單位要依法申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)要依法審批。我們黃河系統(tǒng)在實(shí)踐的過程中將依法辦理開工手續(xù)定位為施工許可，形式是頒發(fā)施工許可證。施工許可從其特征來說屬于行政許可的范疇，它是指在法律一般禁止的情況下，河道主管機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予其在規(guī)定地點(diǎn)、按規(guī)定方式進(jìn)行施工活動(dòng)的行政行為。所以施工許可證的頒發(fā)是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作，是一種行政賦權(quán)行為，河道主管機(jī)關(guān)在完成這一行政賦權(quán)過程中，就必須要有科學(xué)、合理、公正、完善的審批程序來規(guī)范許可權(quán)的使用，才能更好的調(diào)整、溝通行政主體與行政相對(duì)人之間的管理關(guān)系，保障國(guó)家權(quán)力的合法行使。而《規(guī)定》和《辦法》對(duì)依法辦理開工手續(xù)的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，不具有可操作性，使得施工許可審批無程序可循。對(duì)此，我們應(yīng)盡快按照簡(jiǎn)便、迅速、經(jīng)濟(jì)、效率的精神，建立施工許可審批程序(內(nèi)部行政程序和外部行政程序)，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的審批方式、步驟、時(shí)限、次序、地點(diǎn)、審報(bào)資格等，并建立告知、參與制度。從而更好的規(guī)范、制約、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)辦事效率的提高。
2. 應(yīng)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的受理工作
按照行政許可的規(guī)定，行政相對(duì)人要進(jìn)行河道建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，首先應(yīng)提出申請(qǐng)，同時(shí)報(bào)送有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目資料，經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意后，方可頒發(fā)許可證書。在這一過程中行政相對(duì)人提出申請(qǐng)是必要條件，這就涉及到相對(duì)人申請(qǐng)的受理主體是那一級(jí)河道主管機(jī)關(guān)的問題，在這方面《規(guī)定》和《辦法》沒有做出明確、具體的規(guī)定，致使我們?cè)诠ぷ髦写嬖谥?、市、縣河道主管機(jī)關(guān)可受理，黃委也可以受理的現(xiàn)象，這就顯得在受理行政相對(duì)人申請(qǐng)方面比較混亂。那么誰(shuí)應(yīng)是行政相對(duì)人申請(qǐng)受理的行政主體呢？按照一般慣例應(yīng)是有建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)，也就是說應(yīng)是有權(quán)簽署審查同意的機(jī)關(guān)。因?yàn)樾姓鄬?duì)人要進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，只有向有審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，不可能向其他機(jī)關(guān)申請(qǐng)，與此相對(duì)應(yīng)的，也只有法律、法規(guī)授予有審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)才有資格受理申請(qǐng)，除此之外的受理只能是代為受理，代為受理是河道主管機(jī)關(guān)上、下級(jí)內(nèi)部管理的行為。作為代為受理的機(jī)關(guān)由于受管理權(quán)限的制約，不能以自己的名義做出批復(fù)同意或否定行政相對(duì)人申請(qǐng)的決定，只有按內(nèi)部管理權(quán)限簽署同意或否定意見后轉(zhuǎn)報(bào)的義務(wù)，否則就是越權(quán)審批。所以為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的受理工作，規(guī)范河道主管機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，我們就應(yīng)按照行政主體合法的要求，明確規(guī)定那一級(jí)河道主管機(jī)關(guān)有受理何種建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的法律資格，以避免受理相對(duì)人申請(qǐng)行政主體不合法或越權(quán)受理的情況發(fā)生。
3. 應(yīng)建立建設(shè)項(xiàng)目審查組織，規(guī)范審查意見的簽署
河道建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意，方可按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，然后依法辦理開工手續(xù)。由此可見，審查意見是建設(shè)項(xiàng)目能否建設(shè)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，是辦理開工手續(xù)的重要前提，是綜合反映我們管理機(jī)關(guān)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律文書，同時(shí)它對(duì)辦理開工手續(xù)也具有至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。但是由于審查意見的簽署受人為因素和外界影響較大，再加之有時(shí)有關(guān)部門之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，配合不到位，極易造成審查意見的簡(jiǎn)單、不全面，給施工許可手續(xù)的辦理和今后的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作造成一定困難。所以要確保建設(shè)項(xiàng)目審查意見的客觀、公正、真實(shí)、全面，就必須要有防汛、工管、規(guī)劃、水行政管理等部門的有機(jī)配合，就必須要有專業(yè)的審查組織作保障。所以《規(guī)定》和《辦法》應(yīng)對(duì)簽署審查意見的組織形式、職責(zé)和審查意見的基本格式、內(nèi)容等做出明確規(guī)定，以規(guī)范審查意見的簽署工作，消除外界的干擾和人為因素的影響，做到內(nèi)容、要求、格式的統(tǒng)一，確保審查意見的高質(zhì)量。建設(shè)項(xiàng)目審查組織的形式可以參照技術(shù)職稱評(píng)審的模式組建，審查同意意見的基本格式和內(nèi)容應(yīng)包括：建設(shè)項(xiàng)目的位置、地點(diǎn)、建設(shè)方式、規(guī)模、技術(shù)和行政管理方面的要求等。
4. 應(yīng)建立建設(shè)項(xiàng)目和許可證管理、監(jiān)督制度
經(jīng)批準(zhǔn)的河道建設(shè)項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)滿足了堤防管理、建設(shè)，河道行洪，河水水質(zhì)及河勢(shì)變化的要求，但由于建設(shè)項(xiàng)目使用年限大多在十幾到幾十年之間，其間隨著時(shí)間推移河床的演變和黃河治理、開發(fā)的進(jìn)行，河勢(shì)、河道邊界條件等均會(huì)發(fā)生變化，使得一些建設(shè)項(xiàng)目在某些方面滿足不了黃河防汛的要求，將會(huì)給黃河堤防安全、河道行洪、防洪工程建設(shè)及管理等工作帶來諸多影響，甚至?xí)斐梢欢ǖ碾[患。要消除這些影響和隱患就必須采取相應(yīng)措施，就必須要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目施工期間、特別是建成后的防洪安全檢查和監(jiān)督，就必須要與建設(shè)單位經(jīng)常聯(lián)系要求其履行整改義務(wù)。而《規(guī)定》和《辦法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建成后的檢查、監(jiān)督缺少可操作的規(guī)定，再加之管理單位隨著人員的變化、機(jī)構(gòu)的變遷、地域的不同和河道主管機(jī)關(guān)缺少必要的檢查、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)等客觀原因，至使建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全檢查、監(jiān)督流于形式，造成我們對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況如：是否正常使用，是否移交他用，法人代表是否更換、涉及防洪的責(zé)任制是什么、具體責(zé)任人是誰(shuí)、是否進(jìn)行過更新改造、是否存在著內(nèi)部隱患等，知道的較少。另外，我們?cè)谠S可證的管理方面也缺乏必要的管理制度，如許可證的審驗(yàn)、吊銷、中止、失效、變更、有效期限等，如何操作都缺少明確的規(guī)定。對(duì)此，我們應(yīng)盡快建立建設(shè)項(xiàng)目和許可證管理、監(jiān)督制度，為我們及時(shí)掌握建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)采取措施、及時(shí)督促建設(shè)項(xiàng)目整改和加強(qiáng)許可證的管理提供法律依據(jù)。
5. 減少審批層次 提高工作時(shí)效
為提高河道主管機(jī)關(guān)的辦事效率和保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，《規(guī)定》和《辦法》明確授予黃河河道建設(shè)項(xiàng)目的審查同意權(quán)限由黃委或省河務(wù)局行使。同時(shí)規(guī)定“河道主管機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)書之日起六十日內(nèi)將審查意見書面通知申請(qǐng)單位”，這些規(guī)定較好的保障了申請(qǐng)人的合法權(quán)益。但由于黃河下游河道主管機(jī)關(guān)管理層次較多，相應(yīng)審批層次也較多，客觀上存在著審批時(shí)間較長(zhǎng)的問題。從縣級(jí)河道主管機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)到建設(shè)單位拿到審查同意書，需縣、市、省河務(wù)部門或黃委3－4個(gè)管理層次的核準(zhǔn)和審批，各層次要完成這一工作均要經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)查看和勘測(cè)、向本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、向上級(jí)單位匯報(bào)，召集有關(guān)部門研究、審核有關(guān)資料、簽署審查意見、起草文件、領(lǐng)導(dǎo)傳閱、一把手簽發(fā)、打印、裝訂、蓋章、郵寄、收發(fā)等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)均需要時(shí)間，各層次也均需要時(shí)間，期間稍有不協(xié)調(diào)，就會(huì)使寶貴的時(shí)間無形流失，有時(shí)為了爭(zhēng)取時(shí)間和服務(wù)到位，基層單位還要派專人甚至專車到市、省會(huì)所在地的上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送和領(lǐng)取審查意見和審查同意書。各級(jí)河道主管機(jī)關(guān)在完成這項(xiàng)工作中都要做大量工作，投入較多的人力、物力，而我們要無償完成這些工作，均需時(shí)間作保證，均需各級(jí)河道主管機(jī)關(guān)諸多部門的有機(jī)配合和大力協(xié)作。盡管這樣有時(shí)還有超過規(guī)定時(shí)間的情況，造成建設(shè)單位對(duì)審批時(shí)限、上報(bào)資料等的不滿意、不理解，甚至造成強(qiáng)行開工的局面。所以為較好解決審批時(shí)間和上報(bào)資料等問題與建設(shè)單位存在的矛盾，我們就應(yīng)當(dāng)減少審批層次，減化上報(bào)手續(xù)，變層層審查上報(bào)為一級(jí)審查批準(zhǔn)，直接由有審查同意權(quán)限的單位受理申請(qǐng)，然后提交由有關(guān)單位、部門相關(guān)人員組成的項(xiàng)目審查委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看和勘測(cè)、集中審查，并簽署審查意見，以減少河道主管機(jī)關(guān)人力、物力的投入，減少中間環(huán)節(jié)的重復(fù)工作，爭(zhēng)取時(shí)間，提高工作效率，增加審批的透明度，避免暗箱操作。
6. 加強(qiáng)河道建設(shè)項(xiàng)目管理的宣傳工作
《防洪法》對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目的管理、審批明確規(guī)定“其可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意。”在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于建設(shè)項(xiàng)目的大小不一、立項(xiàng)批準(zhǔn)渠道不同，時(shí)有建設(shè)單位未按《防洪法》要求在立項(xiàng)前履行建設(shè)項(xiàng)目審查同意手續(xù)的情況，不知道辦理審查同意手續(xù)的標(biāo)志是頒發(fā)審查同意書。而是在完成立項(xiàng)手續(xù)、施工任務(wù)下達(dá)，組織大批施工隊(duì)伍、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)開始施工之后，或是被基層單位水政人員巡查發(fā)現(xiàn)，對(duì)他們的違法行為進(jìn)行調(diào)查、查處，責(zé)令他們停止施工時(shí)，才被動(dòng)或邊施工邊到河道主管機(jī)關(guān)進(jìn)行申請(qǐng)或補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。由于他們的這種違規(guī)操作，一方面他們要爭(zhēng)取工期，對(duì)審查意見的時(shí)間要求比較緊迫，對(duì)申報(bào)的資料準(zhǔn)備的比較倉(cāng)促，往往達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，滿足不了審查的要求，致使審查過程較長(zhǎng)，極易使建設(shè)單位產(chǎn)生不理解和某些方面的誤會(huì)，認(rèn)為是故意刁難，拖延時(shí)間；另一方面也迫使審批單位不得不將審查同意和施工許可合并為一步走，給河道主管機(jī)關(guān)的工作造成了一定的壓力和不規(guī)范。對(duì)此狀況，我們一方面要加強(qiáng)對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目管理的宣傳工作，普及河道建設(shè)項(xiàng)目管理方面的法律知識(shí)，進(jìn)一步提高廣大群眾的法律素質(zhì)和以法辦事的能力，另一方面我們內(nèi)部也要規(guī)范審批程序，增強(qiáng)審批工作的透明度，以得到建設(shè)單位對(duì)我們工作的理解和支持，共同搞好建設(shè)項(xiàng)目的管理、審批工作。另外對(duì)這種違規(guī)操作的行為是否能建立相應(yīng)的處罰制度，以規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目審報(bào)工作。
河道建設(shè)項(xiàng)目的管理既是法律賦予我們的神圣職責(zé)，又是河道主管機(jī)關(guān)行政管理對(duì)外形象的窗口，這就要求我們?cè)诠芾碇斜仨氉龅叫姓黧w、行政范圍、行政行為、行政程序合法，才有利于建設(shè)項(xiàng)目管理工作的有序、健康發(fā)展，但由于現(xiàn)有規(guī)定的不完善、不具體，在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理，所以應(yīng)盡快對(duì)《規(guī)定》和《辦法》進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。
關(guān)鍵詞 河道 建設(shè)項(xiàng)目 管理
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷提高，地方有關(guān)單位和個(gè)人在黃河河道管理范圍內(nèi)申請(qǐng)建設(shè)非防洪工程項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱建設(shè)項(xiàng)目)的情況逐年增多。這些建設(shè)項(xiàng)目大多是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)工程，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。但是，這些項(xiàng)目的建設(shè)也給黃河防汛工作帶來一定的負(fù)面影響。所以如何限度減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防汛和防洪工作的不利影響, 使之有序進(jìn)行、依法進(jìn)行、不形成新的行洪障礙,確保黃河防洪安全，就必須要有完善的法律體系作保障，就必須要按照水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒布的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)定》及黃委頒發(fā)的《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》和《辦法》）規(guī)定的程序和要求，依法進(jìn)行管理和審批。所以兩文件既是對(duì)我們河道主管機(jī)關(guān)管理、審批行為的規(guī)范，也是申請(qǐng)單位所必須遵守的規(guī)章。但隨著新《水法》、《防洪法》的頒布實(shí)施和依法治國(guó)的不斷深入，廣大群眾依法辦事的意識(shí)、能力越來越強(qiáng)，他們對(duì)河道主管機(jī)關(guān)依法行政的要求也越來越高，而《規(guī)定》和《辦法》在依法辦理開工手續(xù)和某些管理方面規(guī)定的不夠詳盡，所以在一定程度上已滿足不了新時(shí)期依法治水的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1. 應(yīng)規(guī)范施工許可審批程序
河道建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)程序按照《防洪法》的規(guī)定共分兩步，第一步是審查同意；第二步是依法辦理開工手續(xù)，二者缺一不可。所以依法辦理開工手續(xù)是河道建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)程序的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是建設(shè)單位要依法申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)要依法審批。我們黃河系統(tǒng)在實(shí)踐的過程中將依法辦理開工手續(xù)定位為施工許可，形式是頒發(fā)施工許可證。施工許可從其特征來說屬于行政許可的范疇，它是指在法律一般禁止的情況下，河道主管機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予其在規(guī)定地點(diǎn)、按規(guī)定方式進(jìn)行施工活動(dòng)的行政行為。所以施工許可證的頒發(fā)是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作，是一種行政賦權(quán)行為，河道主管機(jī)關(guān)在完成這一行政賦權(quán)過程中，就必須要有科學(xué)、合理、公正、完善的審批程序來規(guī)范許可權(quán)的使用，才能更好的調(diào)整、溝通行政主體與行政相對(duì)人之間的管理關(guān)系，保障國(guó)家權(quán)力的合法行使。而《規(guī)定》和《辦法》對(duì)依法辦理開工手續(xù)的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，不具有可操作性，使得施工許可審批無程序可循。對(duì)此，我們應(yīng)盡快按照簡(jiǎn)便、迅速、經(jīng)濟(jì)、效率的精神，建立施工許可審批程序(內(nèi)部行政程序和外部行政程序)，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的審批方式、步驟、時(shí)限、次序、地點(diǎn)、審報(bào)資格等，并建立告知、參與制度。從而更好的規(guī)范、制約、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)辦事效率的提高。
2. 應(yīng)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的受理工作
按照行政許可的規(guī)定，行政相對(duì)人要進(jìn)行河道建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，首先應(yīng)提出申請(qǐng)，同時(shí)報(bào)送有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目資料，經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意后，方可頒發(fā)許可證書。在這一過程中行政相對(duì)人提出申請(qǐng)是必要條件，這就涉及到相對(duì)人申請(qǐng)的受理主體是那一級(jí)河道主管機(jī)關(guān)的問題，在這方面《規(guī)定》和《辦法》沒有做出明確、具體的規(guī)定，致使我們?cè)诠ぷ髦写嬖谥?、市、縣河道主管機(jī)關(guān)可受理，黃委也可以受理的現(xiàn)象，這就顯得在受理行政相對(duì)人申請(qǐng)方面比較混亂。那么誰(shuí)應(yīng)是行政相對(duì)人申請(qǐng)受理的行政主體呢？按照一般慣例應(yīng)是有建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)，也就是說應(yīng)是有權(quán)簽署審查同意的機(jī)關(guān)。因?yàn)樾姓鄬?duì)人要進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，只有向有審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，不可能向其他機(jī)關(guān)申請(qǐng)，與此相對(duì)應(yīng)的，也只有法律、法規(guī)授予有審批權(quán)限的管理機(jī)關(guān)才有資格受理申請(qǐng)，除此之外的受理只能是代為受理，代為受理是河道主管機(jī)關(guān)上、下級(jí)內(nèi)部管理的行為。作為代為受理的機(jī)關(guān)由于受管理權(quán)限的制約，不能以自己的名義做出批復(fù)同意或否定行政相對(duì)人申請(qǐng)的決定，只有按內(nèi)部管理權(quán)限簽署同意或否定意見后轉(zhuǎn)報(bào)的義務(wù)，否則就是越權(quán)審批。所以為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的受理工作，規(guī)范河道主管機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，我們就應(yīng)按照行政主體合法的要求，明確規(guī)定那一級(jí)河道主管機(jī)關(guān)有受理何種建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)的法律資格，以避免受理相對(duì)人申請(qǐng)行政主體不合法或越權(quán)受理的情況發(fā)生。
3. 應(yīng)建立建設(shè)項(xiàng)目審查組織，規(guī)范審查意見的簽署
河道建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意，方可按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，然后依法辦理開工手續(xù)。由此可見，審查意見是建設(shè)項(xiàng)目能否建設(shè)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，是辦理開工手續(xù)的重要前提，是綜合反映我們管理機(jī)關(guān)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律文書，同時(shí)它對(duì)辦理開工手續(xù)也具有至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。但是由于審查意見的簽署受人為因素和外界影響較大，再加之有時(shí)有關(guān)部門之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，配合不到位，極易造成審查意見的簡(jiǎn)單、不全面，給施工許可手續(xù)的辦理和今后的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作造成一定困難。所以要確保建設(shè)項(xiàng)目審查意見的客觀、公正、真實(shí)、全面，就必須要有防汛、工管、規(guī)劃、水行政管理等部門的有機(jī)配合，就必須要有專業(yè)的審查組織作保障。所以《規(guī)定》和《辦法》應(yīng)對(duì)簽署審查意見的組織形式、職責(zé)和審查意見的基本格式、內(nèi)容等做出明確規(guī)定，以規(guī)范審查意見的簽署工作，消除外界的干擾和人為因素的影響，做到內(nèi)容、要求、格式的統(tǒng)一，確保審查意見的高質(zhì)量。建設(shè)項(xiàng)目審查組織的形式可以參照技術(shù)職稱評(píng)審的模式組建，審查同意意見的基本格式和內(nèi)容應(yīng)包括：建設(shè)項(xiàng)目的位置、地點(diǎn)、建設(shè)方式、規(guī)模、技術(shù)和行政管理方面的要求等。
4. 應(yīng)建立建設(shè)項(xiàng)目和許可證管理、監(jiān)督制度
經(jīng)批準(zhǔn)的河道建設(shè)項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)滿足了堤防管理、建設(shè)，河道行洪，河水水質(zhì)及河勢(shì)變化的要求，但由于建設(shè)項(xiàng)目使用年限大多在十幾到幾十年之間，其間隨著時(shí)間推移河床的演變和黃河治理、開發(fā)的進(jìn)行，河勢(shì)、河道邊界條件等均會(huì)發(fā)生變化，使得一些建設(shè)項(xiàng)目在某些方面滿足不了黃河防汛的要求，將會(huì)給黃河堤防安全、河道行洪、防洪工程建設(shè)及管理等工作帶來諸多影響，甚至?xí)斐梢欢ǖ碾[患。要消除這些影響和隱患就必須采取相應(yīng)措施，就必須要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目施工期間、特別是建成后的防洪安全檢查和監(jiān)督，就必須要與建設(shè)單位經(jīng)常聯(lián)系要求其履行整改義務(wù)。而《規(guī)定》和《辦法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建成后的檢查、監(jiān)督缺少可操作的規(guī)定，再加之管理單位隨著人員的變化、機(jī)構(gòu)的變遷、地域的不同和河道主管機(jī)關(guān)缺少必要的檢查、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)等客觀原因，至使建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全檢查、監(jiān)督流于形式，造成我們對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況如：是否正常使用，是否移交他用，法人代表是否更換、涉及防洪的責(zé)任制是什么、具體責(zé)任人是誰(shuí)、是否進(jìn)行過更新改造、是否存在著內(nèi)部隱患等，知道的較少。另外，我們?cè)谠S可證的管理方面也缺乏必要的管理制度，如許可證的審驗(yàn)、吊銷、中止、失效、變更、有效期限等，如何操作都缺少明確的規(guī)定。對(duì)此，我們應(yīng)盡快建立建設(shè)項(xiàng)目和許可證管理、監(jiān)督制度，為我們及時(shí)掌握建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)采取措施、及時(shí)督促建設(shè)項(xiàng)目整改和加強(qiáng)許可證的管理提供法律依據(jù)。
5. 減少審批層次 提高工作時(shí)效
為提高河道主管機(jī)關(guān)的辦事效率和保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，《規(guī)定》和《辦法》明確授予黃河河道建設(shè)項(xiàng)目的審查同意權(quán)限由黃委或省河務(wù)局行使。同時(shí)規(guī)定“河道主管機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)書之日起六十日內(nèi)將審查意見書面通知申請(qǐng)單位”，這些規(guī)定較好的保障了申請(qǐng)人的合法權(quán)益。但由于黃河下游河道主管機(jī)關(guān)管理層次較多，相應(yīng)審批層次也較多，客觀上存在著審批時(shí)間較長(zhǎng)的問題。從縣級(jí)河道主管機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)到建設(shè)單位拿到審查同意書，需縣、市、省河務(wù)部門或黃委3－4個(gè)管理層次的核準(zhǔn)和審批，各層次要完成這一工作均要經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)查看和勘測(cè)、向本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、向上級(jí)單位匯報(bào)，召集有關(guān)部門研究、審核有關(guān)資料、簽署審查意見、起草文件、領(lǐng)導(dǎo)傳閱、一把手簽發(fā)、打印、裝訂、蓋章、郵寄、收發(fā)等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)均需要時(shí)間，各層次也均需要時(shí)間，期間稍有不協(xié)調(diào)，就會(huì)使寶貴的時(shí)間無形流失，有時(shí)為了爭(zhēng)取時(shí)間和服務(wù)到位，基層單位還要派專人甚至專車到市、省會(huì)所在地的上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送和領(lǐng)取審查意見和審查同意書。各級(jí)河道主管機(jī)關(guān)在完成這項(xiàng)工作中都要做大量工作，投入較多的人力、物力，而我們要無償完成這些工作，均需時(shí)間作保證，均需各級(jí)河道主管機(jī)關(guān)諸多部門的有機(jī)配合和大力協(xié)作。盡管這樣有時(shí)還有超過規(guī)定時(shí)間的情況，造成建設(shè)單位對(duì)審批時(shí)限、上報(bào)資料等的不滿意、不理解，甚至造成強(qiáng)行開工的局面。所以為較好解決審批時(shí)間和上報(bào)資料等問題與建設(shè)單位存在的矛盾，我們就應(yīng)當(dāng)減少審批層次，減化上報(bào)手續(xù)，變層層審查上報(bào)為一級(jí)審查批準(zhǔn)，直接由有審查同意權(quán)限的單位受理申請(qǐng)，然后提交由有關(guān)單位、部門相關(guān)人員組成的項(xiàng)目審查委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看和勘測(cè)、集中審查，并簽署審查意見，以減少河道主管機(jī)關(guān)人力、物力的投入，減少中間環(huán)節(jié)的重復(fù)工作，爭(zhēng)取時(shí)間，提高工作效率，增加審批的透明度，避免暗箱操作。
6. 加強(qiáng)河道建設(shè)項(xiàng)目管理的宣傳工作
《防洪法》對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目的管理、審批明確規(guī)定“其可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意。”在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于建設(shè)項(xiàng)目的大小不一、立項(xiàng)批準(zhǔn)渠道不同，時(shí)有建設(shè)單位未按《防洪法》要求在立項(xiàng)前履行建設(shè)項(xiàng)目審查同意手續(xù)的情況，不知道辦理審查同意手續(xù)的標(biāo)志是頒發(fā)審查同意書。而是在完成立項(xiàng)手續(xù)、施工任務(wù)下達(dá)，組織大批施工隊(duì)伍、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)開始施工之后，或是被基層單位水政人員巡查發(fā)現(xiàn)，對(duì)他們的違法行為進(jìn)行調(diào)查、查處，責(zé)令他們停止施工時(shí)，才被動(dòng)或邊施工邊到河道主管機(jī)關(guān)進(jìn)行申請(qǐng)或補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。由于他們的這種違規(guī)操作，一方面他們要爭(zhēng)取工期，對(duì)審查意見的時(shí)間要求比較緊迫，對(duì)申報(bào)的資料準(zhǔn)備的比較倉(cāng)促，往往達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，滿足不了審查的要求，致使審查過程較長(zhǎng)，極易使建設(shè)單位產(chǎn)生不理解和某些方面的誤會(huì)，認(rèn)為是故意刁難，拖延時(shí)間；另一方面也迫使審批單位不得不將審查同意和施工許可合并為一步走，給河道主管機(jī)關(guān)的工作造成了一定的壓力和不規(guī)范。對(duì)此狀況，我們一方面要加強(qiáng)對(duì)河道建設(shè)項(xiàng)目管理的宣傳工作，普及河道建設(shè)項(xiàng)目管理方面的法律知識(shí)，進(jìn)一步提高廣大群眾的法律素質(zhì)和以法辦事的能力，另一方面我們內(nèi)部也要規(guī)范審批程序，增強(qiáng)審批工作的透明度，以得到建設(shè)單位對(duì)我們工作的理解和支持，共同搞好建設(shè)項(xiàng)目的管理、審批工作。另外對(duì)這種違規(guī)操作的行為是否能建立相應(yīng)的處罰制度，以規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目審報(bào)工作。
河道建設(shè)項(xiàng)目的管理既是法律賦予我們的神圣職責(zé)，又是河道主管機(jī)關(guān)行政管理對(duì)外形象的窗口，這就要求我們?cè)诠芾碇斜仨氉龅叫姓黧w、行政范圍、行政行為、行政程序合法，才有利于建設(shè)項(xiàng)目管理工作的有序、健康發(fā)展，但由于現(xiàn)有規(guī)定的不完善、不具體，在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理，所以應(yīng)盡快對(duì)《規(guī)定》和《辦法》進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。