年來，中央根據(jù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的需要，一方面著力發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力的大型企業(yè)集團，另一方面通過多種形式的產(chǎn)權(quán)改制，放開搞活國有中小企業(yè)，以促進國有資產(chǎn)保值和增值，推動社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。但是，由于監(jiān)管缺位，當(dāng)前一些地方在推行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中屢屢出現(xiàn)倚仗行政權(quán)力尋租，利用市場缺陷牟利，以及借改制之機大肆侵吞國有資產(chǎn)等虛假改制現(xiàn)象，已造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失?！ ?BR> 當(dāng)前國有企業(yè)虛假改制主要有三種表現(xiàn)形式：一是內(nèi)外勾結(jié)，暗箱操作，國有企業(yè)管理層利用職權(quán)自買自賣，低價收購優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)或控股權(quán)；二是懸空債務(wù)，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，以損害投資人、其他債權(quán)人和企業(yè)職工的合法權(quán)益為前提，從中牟取暴利；三是虛假評估，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，以收購后的原國有資產(chǎn)或股權(quán)作擔(dān)保再融資，攫取國有商業(yè)銀行資金。筆者通過多年的審計工作實踐認(rèn)為，近年來上述幾種形式的虛假改制頻繁發(fā)生，究其根源，在于國有企業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門、以及相關(guān)政府職能部門的綜合監(jiān)管缺位。
首先，作為改制企業(yè)上級主管部門的內(nèi)部監(jiān)管缺位，是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的直接和主要原因。我國自1992年開始試行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，使國有企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟實體。但是，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的不完善，以及相關(guān)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)和政策規(guī)范不健全，致使主管部門對下級企業(yè)虛假改制普遍缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前在不具備相應(yīng)條件下推行的管理層收購，由于內(nèi)部監(jiān)督管理機制失控，極易造成國有資產(chǎn)流失。例如，某資產(chǎn)公司原總經(jīng)理為達到控股下屬企業(yè)的目的，以不良資產(chǎn)處置方案代替企業(yè)改制方案，弄虛作假，任意采用以股抵債和以股補償?shù)姆绞降蛢r獲取原國有企業(yè)的控股權(quán)，致使資產(chǎn)公司剩余債權(quán)被懸空。而該資產(chǎn)公司的總公司對其違規(guī)行為，明顯審查不嚴(yán)，監(jiān)督不力，甚至在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局明確反映此次違規(guī)改制已造成國有資產(chǎn)流失的情況下，仍然盲目包庇下級，致使此次虛假改制遲遲未能得到及時制止和糾正。其次，國有資產(chǎn)管理部門的外部監(jiān)管缺位，是企業(yè)虛假改制并侵蝕國有資產(chǎn)行為屢屢得逞的根本原因。按照有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)改制需要報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。近年來，代表國家管理國有資產(chǎn)的國資委逐漸加大了對國有企業(yè)的監(jiān)督管理力度，先后發(fā)布了一系列文件，針對國企改制做出明確規(guī)定，同時還注重對國有產(chǎn)權(quán)交易信息的統(tǒng)計，以便實現(xiàn)國企改制的有效和動態(tài)監(jiān)測。但是，在具體操作過程中，由于國資委受監(jiān)督和管理職權(quán)范圍限制，有時不能充分行使相關(guān)監(jiān)督和管理職權(quán)。另外，由于國有企業(yè)特別是中小國有企業(yè)的改革和產(chǎn)權(quán)變動缺乏制度規(guī)范，常常出現(xiàn)企業(yè)任意改制的現(xiàn)象，甚至不經(jīng)審批自行進行虛假改制。例如，某資產(chǎn)公司以零價格收購的原銀行自辦實體改制，就繞過國資委等國有資產(chǎn)管理部門，僅以總公司批復(fù)同意的不良資產(chǎn)處置方案就完成了非國有化改制。再如，由于目前中央級金融企業(yè)不屬于國資委監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管出現(xiàn)真空。實踐證明，只有監(jiān)管到位，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為國有資產(chǎn)主體的角色才名副其實，才不會重蹈舊管理體制的覆轍。第三，相關(guān)政府職能部門對國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的弱化，是某些國有企業(yè)虛假改制通行無阻的重要原因。
目前，中小國有企業(yè)改制面已經(jīng)超過90％，進入收尾階段，而大型國企以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為指向的改革尚在進行之中。由于相關(guān)政府職能部門，如工商局、稅務(wù)局、勞動和社會保障局等，僅對各自的職能高度重視，而忽略對廣義的國有資產(chǎn)加強監(jiān)管，致使在國企改制過程中，工商部門常常會忽略改制企業(yè)通過任意變更股權(quán)而轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等違法行為；稅務(wù)部門往往不重視改制企業(yè)偷漏稅以外的侵占國有資產(chǎn)行為；勞動和社會保障部門更是只關(guān)心改制后企業(yè)職工是否穩(wěn)定而未嚴(yán)格核實改制企業(yè)員工名單的真假。只要這些職能部門在企業(yè)虛假改制中的任何一個環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查和監(jiān)管，改制過程中就不會輕易出現(xiàn)管理層弄虛作假，暗箱操作，以及損害投資人和企業(yè)職工合法權(quán)益等違規(guī)違法行為。從更深層次上看，多年來計劃經(jīng)濟體制所擁有的巨大慣性，使政府職能部門對自身擁有的社會公共職能和出資人職能的雙重性缺乏足夠認(rèn)識，導(dǎo)致對國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位。然而在涉及產(chǎn)權(quán)變動的情況下，如果監(jiān)管缺位的問題不能及早解決，國企改制就會冒很大的流失風(fēng)險，即使政府在改制后干預(yù)再多，也不能從根本上解決問題?！ ?BR> 需要強調(diào)的是，國企改革的最終目的是要建立符合市場發(fā)展趨勢的混合經(jīng)濟所有制，推進產(chǎn)權(quán)有序流動，建立健全完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系，而決不是簡單地要消滅國有企業(yè)。正如經(jīng)濟學(xué)家于光遠(yuǎn)說的那樣：“股份化并不意味著私有化，更確切地說，與其說是私有化不如說是公眾化”。因此，現(xiàn)階段不能因為害怕國有資產(chǎn)不流動而產(chǎn)生所謂的“冰棒”效應(yīng)，就在監(jiān)管缺位情況下匆忙進行改制，這樣只會給侵占國有資產(chǎn)的行為以更大的鉆空子機會，使得管理層收購異化為少數(shù)人牟取私利的工具，成為一種新的逃廢金融機構(gòu)債務(wù)形式。任由這種行為繼續(xù)下去，將造成整個社會誠信的淪喪，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，最終也會危害社會主義市場經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展?！ ?BR> 綜上所述，筆者認(rèn)為，盡快建立有效的綜合監(jiān)管機制和制定透明的改制規(guī)則同樣重要。這樣即使不能夠堵住所有的漏洞，至少可以保證國企改制程序的公開和公正，以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格的公平和合理，從而避免國有資產(chǎn)流失。
具體應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：一是國有企業(yè)的主管部門應(yīng)切實履行職責(zé)，積極推進現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，不能對國有產(chǎn)權(quán)制度的改革中存在的問題視而不見，任其發(fā)展。同時，在改制過程中要兼顧投資人、債權(quán)人和全體職工的共同利益。二是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要明確責(zé)任，建立健全國企改制的法律法規(guī)體系和綜合監(jiān)管體制，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易市場制度，規(guī)范改制工作程序。同時，抓好清產(chǎn)核資和明晰產(chǎn)權(quán)工作，切實加強監(jiān)督和管理，為國有資產(chǎn)的合法流動和保值增值創(chuàng)造基礎(chǔ)。三是相關(guān)政府職能部門應(yīng)及時克服消極觀點和逃避責(zé)任的心理，從多方面加強對國有企業(yè)改制的綜合監(jiān)督和管理，避免為侵蝕國有資產(chǎn)的違法行為提供便利條件。
首先，作為改制企業(yè)上級主管部門的內(nèi)部監(jiān)管缺位，是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的直接和主要原因。我國自1992年開始試行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，使國有企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟實體。但是，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的不完善，以及相關(guān)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)和政策規(guī)范不健全，致使主管部門對下級企業(yè)虛假改制普遍缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前在不具備相應(yīng)條件下推行的管理層收購，由于內(nèi)部監(jiān)督管理機制失控，極易造成國有資產(chǎn)流失。例如，某資產(chǎn)公司原總經(jīng)理為達到控股下屬企業(yè)的目的，以不良資產(chǎn)處置方案代替企業(yè)改制方案，弄虛作假，任意采用以股抵債和以股補償?shù)姆绞降蛢r獲取原國有企業(yè)的控股權(quán)，致使資產(chǎn)公司剩余債權(quán)被懸空。而該資產(chǎn)公司的總公司對其違規(guī)行為，明顯審查不嚴(yán)，監(jiān)督不力，甚至在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局明確反映此次違規(guī)改制已造成國有資產(chǎn)流失的情況下，仍然盲目包庇下級，致使此次虛假改制遲遲未能得到及時制止和糾正。其次，國有資產(chǎn)管理部門的外部監(jiān)管缺位，是企業(yè)虛假改制并侵蝕國有資產(chǎn)行為屢屢得逞的根本原因。按照有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)改制需要報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。近年來，代表國家管理國有資產(chǎn)的國資委逐漸加大了對國有企業(yè)的監(jiān)督管理力度，先后發(fā)布了一系列文件，針對國企改制做出明確規(guī)定，同時還注重對國有產(chǎn)權(quán)交易信息的統(tǒng)計，以便實現(xiàn)國企改制的有效和動態(tài)監(jiān)測。但是，在具體操作過程中，由于國資委受監(jiān)督和管理職權(quán)范圍限制，有時不能充分行使相關(guān)監(jiān)督和管理職權(quán)。另外，由于國有企業(yè)特別是中小國有企業(yè)的改革和產(chǎn)權(quán)變動缺乏制度規(guī)范，常常出現(xiàn)企業(yè)任意改制的現(xiàn)象，甚至不經(jīng)審批自行進行虛假改制。例如，某資產(chǎn)公司以零價格收購的原銀行自辦實體改制，就繞過國資委等國有資產(chǎn)管理部門，僅以總公司批復(fù)同意的不良資產(chǎn)處置方案就完成了非國有化改制。再如，由于目前中央級金融企業(yè)不屬于國資委監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管出現(xiàn)真空。實踐證明，只有監(jiān)管到位，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為國有資產(chǎn)主體的角色才名副其實，才不會重蹈舊管理體制的覆轍。第三，相關(guān)政府職能部門對國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的弱化，是某些國有企業(yè)虛假改制通行無阻的重要原因。
目前，中小國有企業(yè)改制面已經(jīng)超過90％，進入收尾階段，而大型國企以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為指向的改革尚在進行之中。由于相關(guān)政府職能部門，如工商局、稅務(wù)局、勞動和社會保障局等，僅對各自的職能高度重視，而忽略對廣義的國有資產(chǎn)加強監(jiān)管，致使在國企改制過程中，工商部門常常會忽略改制企業(yè)通過任意變更股權(quán)而轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等違法行為；稅務(wù)部門往往不重視改制企業(yè)偷漏稅以外的侵占國有資產(chǎn)行為；勞動和社會保障部門更是只關(guān)心改制后企業(yè)職工是否穩(wěn)定而未嚴(yán)格核實改制企業(yè)員工名單的真假。只要這些職能部門在企業(yè)虛假改制中的任何一個環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查和監(jiān)管，改制過程中就不會輕易出現(xiàn)管理層弄虛作假，暗箱操作，以及損害投資人和企業(yè)職工合法權(quán)益等違規(guī)違法行為。從更深層次上看，多年來計劃經(jīng)濟體制所擁有的巨大慣性，使政府職能部門對自身擁有的社會公共職能和出資人職能的雙重性缺乏足夠認(rèn)識，導(dǎo)致對國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位。然而在涉及產(chǎn)權(quán)變動的情況下，如果監(jiān)管缺位的問題不能及早解決，國企改制就會冒很大的流失風(fēng)險，即使政府在改制后干預(yù)再多，也不能從根本上解決問題?！ ?BR> 需要強調(diào)的是，國企改革的最終目的是要建立符合市場發(fā)展趨勢的混合經(jīng)濟所有制，推進產(chǎn)權(quán)有序流動，建立健全完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系，而決不是簡單地要消滅國有企業(yè)。正如經(jīng)濟學(xué)家于光遠(yuǎn)說的那樣：“股份化并不意味著私有化，更確切地說，與其說是私有化不如說是公眾化”。因此，現(xiàn)階段不能因為害怕國有資產(chǎn)不流動而產(chǎn)生所謂的“冰棒”效應(yīng)，就在監(jiān)管缺位情況下匆忙進行改制，這樣只會給侵占國有資產(chǎn)的行為以更大的鉆空子機會，使得管理層收購異化為少數(shù)人牟取私利的工具，成為一種新的逃廢金融機構(gòu)債務(wù)形式。任由這種行為繼續(xù)下去，將造成整個社會誠信的淪喪，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，最終也會危害社會主義市場經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展?！ ?BR> 綜上所述，筆者認(rèn)為，盡快建立有效的綜合監(jiān)管機制和制定透明的改制規(guī)則同樣重要。這樣即使不能夠堵住所有的漏洞，至少可以保證國企改制程序的公開和公正，以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格的公平和合理，從而避免國有資產(chǎn)流失。
具體應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：一是國有企業(yè)的主管部門應(yīng)切實履行職責(zé)，積極推進現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，不能對國有產(chǎn)權(quán)制度的改革中存在的問題視而不見，任其發(fā)展。同時，在改制過程中要兼顧投資人、債權(quán)人和全體職工的共同利益。二是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要明確責(zé)任，建立健全國企改制的法律法規(guī)體系和綜合監(jiān)管體制，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易市場制度，規(guī)范改制工作程序。同時，抓好清產(chǎn)核資和明晰產(chǎn)權(quán)工作，切實加強監(jiān)督和管理，為國有資產(chǎn)的合法流動和保值增值創(chuàng)造基礎(chǔ)。三是相關(guān)政府職能部門應(yīng)及時克服消極觀點和逃避責(zé)任的心理，從多方面加強對國有企業(yè)改制的綜合監(jiān)督和管理，避免為侵蝕國有資產(chǎn)的違法行為提供便利條件。