年來，中央根據(jù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的需要，一方面著力發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)，另一方面通過多種形式的產(chǎn)權(quán)改制，放開搞活國有中小企業(yè)，以促進(jìn)國有資產(chǎn)保值和增值，推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。但是，由于監(jiān)管缺位，當(dāng)前一些地方在推行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中屢屢出現(xiàn)倚仗行政權(quán)力尋租，利用市場缺陷牟利，以及借改制之機(jī)大肆侵吞國有資產(chǎn)等虛假改制現(xiàn)象，已造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。
當(dāng)前國有企業(yè)虛假改制主要有三種表現(xiàn)形式：一是內(nèi)外勾結(jié)，暗箱操作，國有企業(yè)管理層利用職權(quán)自買自賣，低價(jià)收購優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)或控股權(quán)；二是懸空債務(wù)，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，以損害投資人、其他債權(quán)人和企業(yè)職工的合法權(quán)益為前提，從中牟取暴利；三是虛假評估，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，以收購后的原國有資產(chǎn)或股權(quán)作擔(dān)保再融資，攫取國有商業(yè)銀行資金。筆者通過多年的審計(jì)工作實(shí)踐認(rèn)為，近年來上述幾種形式的虛假改制頻繁發(fā)生，究其根源，在于國有企業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門、以及相關(guān)政府職能部門的綜合監(jiān)管缺位?！ ?BR> 首先，作為改制企業(yè)上級主管部門的內(nèi)部監(jiān)管缺位，是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的直接和主要原因。我國自1992年開始試行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，使國有企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善，以及相關(guān)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)和政策規(guī)范不健全，致使主管部門對下級企業(yè)虛假改制普遍缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前在不具備相應(yīng)條件下推行的管理層收購，由于內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制失控，極易造成國有資產(chǎn)流失。例如，某資產(chǎn)公司原總經(jīng)理為達(dá)到控股下屬企業(yè)的目的，以不良資產(chǎn)處置方案代替企業(yè)改制方案，弄虛作假，任意采用以股抵債和以股補(bǔ)償?shù)姆绞降蛢r(jià)獲取原國有企業(yè)的控股權(quán)，致使資產(chǎn)公司剩余債權(quán)被懸空。而該資產(chǎn)公司的總公司對其違規(guī)行為，明顯審查不嚴(yán)，監(jiān)督不力，甚至在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局明確反映此次違規(guī)改制已造成國有資產(chǎn)流失的情況下，仍然盲目包庇下級，致使此次虛假改制遲遲未能得到及時(shí)制止和糾正。其次，國有資產(chǎn)管理部門的外部監(jiān)管缺位，是企業(yè)虛假改制并侵蝕國有資產(chǎn)行為屢屢得逞的根本原因。按照有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)改制需要報(bào)經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。近年來，代表國家管理國有資產(chǎn)的國資委逐漸加大了對國有企業(yè)的監(jiān)督管理力度，先后發(fā)布了一系列文件，針對國企改制做出明確規(guī)定，同時(shí)還注重對國有產(chǎn)權(quán)交易信息的統(tǒng)計(jì)，以便實(shí)現(xiàn)國企改制的有效和動(dòng)態(tài)監(jiān)測。但是，在具體操作過程中，由于國資委受監(jiān)督和管理職權(quán)范圍限制，有時(shí)不能充分行使相關(guān)監(jiān)督和管理職權(quán)。另外，由于國有企業(yè)特別是中小國有企業(yè)的改革和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)缺乏制度規(guī)范，常常出現(xiàn)企業(yè)任意改制的現(xiàn)象，甚至不經(jīng)審批自行進(jìn)行虛假改制。例如，某資產(chǎn)公司以零價(jià)格收購的原銀行自辦實(shí)體改制，就繞過國資委等國有資產(chǎn)管理部門，僅以總公司批復(fù)同意的不良資產(chǎn)處置方案就完成了非國有化改制。再如，由于目前中央級金融企業(yè)不屬于國資委監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管出現(xiàn)真空。實(shí)踐證明，只有監(jiān)管到位，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為國有資產(chǎn)主體的角色才名副其實(shí)，才不會(huì)重蹈舊管理體制的覆轍。第三，相關(guān)政府職能部門對國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的弱化，是某些國有企業(yè)虛假改制通行無阻的重要原因?！ ?BR> 目前，中小國有企業(yè)改制面已經(jīng)超過90％，進(jìn)入收尾階段，而大型國企以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為指向的改革尚在進(jìn)行之中。由于相關(guān)政府職能部門，如工商局、稅務(wù)局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局等，僅對各自的職能高度重視，而忽略對廣義的國有資產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，致使在國企改制過程中，工商部門常常會(huì)忽略改制企業(yè)通過任意變更股權(quán)而轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等違法行為；稅務(wù)部門往往不重視改制企業(yè)偷漏稅以外的侵占國有資產(chǎn)行為；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門更是只關(guān)心改制后企業(yè)職工是否穩(wěn)定而未嚴(yán)格核實(shí)改制企業(yè)員工名單的真假。只要這些職能部門在企業(yè)虛假改制中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查和監(jiān)管，改制過程中就不會(huì)輕易出現(xiàn)管理層弄虛作假，暗箱操作，以及損害投資人和企業(yè)職工合法權(quán)益等違規(guī)違法行為。從更深層次上看，多年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所擁有的巨大慣性，使政府職能部門對自身擁有的社會(huì)公共職能和出資人職能的雙重性缺乏足夠認(rèn)識，導(dǎo)致對國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位。然而在涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的情況下，如果監(jiān)管缺位的問題不能及早解決，國企改制就會(huì)冒很大的流失風(fēng)險(xiǎn)，即使政府在改制后干預(yù)再多，也不能從根本上解決問題?！ ?BR> 需要強(qiáng)調(diào)的是，國企改革的最終目的是要建立符合市場發(fā)展趨勢的混合經(jīng)濟(jì)所有制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)，建立健全完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系，而決不是簡單地要消滅國有企業(yè)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)說的那樣：“股份化并不意味著私有化，更確切地說，與其說是私有化不如說是公眾化”。因此，現(xiàn)階段不能因?yàn)楹ε聡匈Y產(chǎn)不流動(dòng)而產(chǎn)生所謂的“冰棒”效應(yīng)，就在監(jiān)管缺位情況下匆忙進(jìn)行改制，這樣只會(huì)給侵占國有資產(chǎn)的行為以更大的鉆空子機(jī)會(huì)，使得管理層收購異化為少數(shù)人牟取私利的工具，成為一種新的逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)形式。任由這種行為繼續(xù)下去，將造成整個(gè)社會(huì)誠信的淪喪，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，最終也會(huì)危害社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展?！ ?BR> 綜上所述，筆者認(rèn)為，盡快建立有效的綜合監(jiān)管機(jī)制和制定透明的改制規(guī)則同樣重要。這樣即使不能夠堵住所有的漏洞，至少可以保證國企改制程序的公開和公正，以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的公平和合理，從而避免國有資產(chǎn)流失。
具體應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手：一是國有企業(yè)的主管部門應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)，積極推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，不能對國有產(chǎn)權(quán)制度的改革中存在的問題視而不見，任其發(fā)展。同時(shí)，在改制過程中要兼顧投資人、債權(quán)人和全體職工的共同利益。二是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要明確責(zé)任，建立健全國企改制的法律法規(guī)體系和綜合監(jiān)管體制，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易市場制度，規(guī)范改制工作程序。同時(shí)，抓好清產(chǎn)核資和明晰產(chǎn)權(quán)工作，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，為國有資產(chǎn)的合法流動(dòng)和保值增值創(chuàng)造基礎(chǔ)。三是相關(guān)政府職能部門應(yīng)及時(shí)克服消極觀點(diǎn)和逃避責(zé)任的心理，從多方面加強(qiáng)對國有企業(yè)改制的綜合監(jiān)督和管理，避免為侵蝕國有資產(chǎn)的違法行為提供便利條件。
當(dāng)前國有企業(yè)虛假改制主要有三種表現(xiàn)形式：一是內(nèi)外勾結(jié)，暗箱操作，國有企業(yè)管理層利用職權(quán)自買自賣，低價(jià)收購優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)或控股權(quán)；二是懸空債務(wù)，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，以損害投資人、其他債權(quán)人和企業(yè)職工的合法權(quán)益為前提，從中牟取暴利；三是虛假評估，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，以收購后的原國有資產(chǎn)或股權(quán)作擔(dān)保再融資，攫取國有商業(yè)銀行資金。筆者通過多年的審計(jì)工作實(shí)踐認(rèn)為，近年來上述幾種形式的虛假改制頻繁發(fā)生，究其根源，在于國有企業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門、以及相關(guān)政府職能部門的綜合監(jiān)管缺位?！ ?BR> 首先，作為改制企業(yè)上級主管部門的內(nèi)部監(jiān)管缺位，是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的直接和主要原因。我國自1992年開始試行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，使國有企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善，以及相關(guān)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)和政策規(guī)范不健全，致使主管部門對下級企業(yè)虛假改制普遍缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前在不具備相應(yīng)條件下推行的管理層收購，由于內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制失控，極易造成國有資產(chǎn)流失。例如，某資產(chǎn)公司原總經(jīng)理為達(dá)到控股下屬企業(yè)的目的，以不良資產(chǎn)處置方案代替企業(yè)改制方案，弄虛作假，任意采用以股抵債和以股補(bǔ)償?shù)姆绞降蛢r(jià)獲取原國有企業(yè)的控股權(quán)，致使資產(chǎn)公司剩余債權(quán)被懸空。而該資產(chǎn)公司的總公司對其違規(guī)行為，明顯審查不嚴(yán)，監(jiān)督不力，甚至在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局明確反映此次違規(guī)改制已造成國有資產(chǎn)流失的情況下，仍然盲目包庇下級，致使此次虛假改制遲遲未能得到及時(shí)制止和糾正。其次，國有資產(chǎn)管理部門的外部監(jiān)管缺位，是企業(yè)虛假改制并侵蝕國有資產(chǎn)行為屢屢得逞的根本原因。按照有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)改制需要報(bào)經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。近年來，代表國家管理國有資產(chǎn)的國資委逐漸加大了對國有企業(yè)的監(jiān)督管理力度，先后發(fā)布了一系列文件，針對國企改制做出明確規(guī)定，同時(shí)還注重對國有產(chǎn)權(quán)交易信息的統(tǒng)計(jì)，以便實(shí)現(xiàn)國企改制的有效和動(dòng)態(tài)監(jiān)測。但是，在具體操作過程中，由于國資委受監(jiān)督和管理職權(quán)范圍限制，有時(shí)不能充分行使相關(guān)監(jiān)督和管理職權(quán)。另外，由于國有企業(yè)特別是中小國有企業(yè)的改革和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)缺乏制度規(guī)范，常常出現(xiàn)企業(yè)任意改制的現(xiàn)象，甚至不經(jīng)審批自行進(jìn)行虛假改制。例如，某資產(chǎn)公司以零價(jià)格收購的原銀行自辦實(shí)體改制，就繞過國資委等國有資產(chǎn)管理部門，僅以總公司批復(fù)同意的不良資產(chǎn)處置方案就完成了非國有化改制。再如，由于目前中央級金融企業(yè)不屬于國資委監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管出現(xiàn)真空。實(shí)踐證明，只有監(jiān)管到位，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為國有資產(chǎn)主體的角色才名副其實(shí)，才不會(huì)重蹈舊管理體制的覆轍。第三，相關(guān)政府職能部門對國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的弱化，是某些國有企業(yè)虛假改制通行無阻的重要原因?！ ?BR> 目前，中小國有企業(yè)改制面已經(jīng)超過90％，進(jìn)入收尾階段，而大型國企以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為指向的改革尚在進(jìn)行之中。由于相關(guān)政府職能部門，如工商局、稅務(wù)局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局等，僅對各自的職能高度重視，而忽略對廣義的國有資產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，致使在國企改制過程中，工商部門常常會(huì)忽略改制企業(yè)通過任意變更股權(quán)而轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等違法行為；稅務(wù)部門往往不重視改制企業(yè)偷漏稅以外的侵占國有資產(chǎn)行為；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門更是只關(guān)心改制后企業(yè)職工是否穩(wěn)定而未嚴(yán)格核實(shí)改制企業(yè)員工名單的真假。只要這些職能部門在企業(yè)虛假改制中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查和監(jiān)管，改制過程中就不會(huì)輕易出現(xiàn)管理層弄虛作假，暗箱操作，以及損害投資人和企業(yè)職工合法權(quán)益等違規(guī)違法行為。從更深層次上看，多年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所擁有的巨大慣性，使政府職能部門對自身擁有的社會(huì)公共職能和出資人職能的雙重性缺乏足夠認(rèn)識，導(dǎo)致對國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位。然而在涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的情況下，如果監(jiān)管缺位的問題不能及早解決，國企改制就會(huì)冒很大的流失風(fēng)險(xiǎn)，即使政府在改制后干預(yù)再多，也不能從根本上解決問題?！ ?BR> 需要強(qiáng)調(diào)的是，國企改革的最終目的是要建立符合市場發(fā)展趨勢的混合經(jīng)濟(jì)所有制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)，建立健全完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系，而決不是簡單地要消滅國有企業(yè)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)說的那樣：“股份化并不意味著私有化，更確切地說，與其說是私有化不如說是公眾化”。因此，現(xiàn)階段不能因?yàn)楹ε聡匈Y產(chǎn)不流動(dòng)而產(chǎn)生所謂的“冰棒”效應(yīng)，就在監(jiān)管缺位情況下匆忙進(jìn)行改制，這樣只會(huì)給侵占國有資產(chǎn)的行為以更大的鉆空子機(jī)會(huì)，使得管理層收購異化為少數(shù)人牟取私利的工具，成為一種新的逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)形式。任由這種行為繼續(xù)下去，將造成整個(gè)社會(huì)誠信的淪喪，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，最終也會(huì)危害社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展?！ ?BR> 綜上所述，筆者認(rèn)為，盡快建立有效的綜合監(jiān)管機(jī)制和制定透明的改制規(guī)則同樣重要。這樣即使不能夠堵住所有的漏洞，至少可以保證國企改制程序的公開和公正，以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的公平和合理，從而避免國有資產(chǎn)流失。
具體應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手：一是國有企業(yè)的主管部門應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)，積極推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，不能對國有產(chǎn)權(quán)制度的改革中存在的問題視而不見，任其發(fā)展。同時(shí)，在改制過程中要兼顧投資人、債權(quán)人和全體職工的共同利益。二是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要明確責(zé)任，建立健全國企改制的法律法規(guī)體系和綜合監(jiān)管體制，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易市場制度，規(guī)范改制工作程序。同時(shí)，抓好清產(chǎn)核資和明晰產(chǎn)權(quán)工作，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，為國有資產(chǎn)的合法流動(dòng)和保值增值創(chuàng)造基礎(chǔ)。三是相關(guān)政府職能部門應(yīng)及時(shí)克服消極觀點(diǎn)和逃避責(zé)任的心理，從多方面加強(qiáng)對國有企業(yè)改制的綜合監(jiān)督和管理，避免為侵蝕國有資產(chǎn)的違法行為提供便利條件。