一、對13個省、自治區(qū)和直轄市、21個大中城市有關(guān)房屋拆遷立法的基本分析
13個省、自治區(qū)和直轄市、21個大中城市有關(guān)房屋拆遷立法中(絕大部分是2000年以后制定或者修改的法律)，主要存在著兩種相互聯(lián)系同時又相互對抗的現(xiàn)象：
(一)私房所有權(quán)保護理念的初步復歸
在近幾年的城市房屋拆遷立法中，有一個十分顯著的變化，這就是在城市房屋拆遷中，重新開始正視私房所有權(quán)保護的問題，筆者把它稱之為“私房所有權(quán)保護理念的初步復歸”。
之所以稱之為“復歸”，是因為在過去的數(shù)十年中，由于眾所周知的原因，在城市房屋拆遷中，私房所有權(quán)保護被視為禁區(qū)或者是準禁區(qū)。在1991年《國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《1991年條例》)中，對如何保護私房所有權(quán)人的利益的內(nèi)容，沒有任何專門的規(guī)范，相反，對國家和集體享有所有權(quán)的房屋在拆遷中如何保護給予突出的強調(diào)。2001年修改的《國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《2001年條例》)在這方面依然沒有明顯的改變。盡管一些地方性房屋拆遷立法依然以《1991年條例》為主要根據(jù)，但是，在地方性立法中，已經(jīng)開始突破上世紀90年代立法的理念框架，重新確立了私房所有權(quán)在城市房屋拆遷中應(yīng)有的法律地位和法律救濟，尤其是在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》、《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，對城市房屋拆遷中的私房所有權(quán)保護給予了明確的強調(diào)。在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》中有二十余處出現(xiàn)對私房問題加以規(guī)范或者法律救濟的內(nèi)容；在《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》中，有近十處規(guī)定了私房的問題；在《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，有七處內(nèi)容涉及了私房所有權(quán)保護的問題。
可惜的是，迄今為止，國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定以及在相當多的地方性規(guī)定中，對城市房屋拆遷中私房所有權(quán)保護的問題沒有給予明確規(guī)定，與此同時，卻又依然在強調(diào)基礎(chǔ)性城市房屋拆遷中私房所有權(quán)人必須接受的限制。
因此，在城市房屋拆遷中，私權(quán)保護的理念雖然較之過去已經(jīng)有了不少改變，但是這僅僅是初步的復歸，遠不能符合市場經(jīng)濟條件下對民眾財產(chǎn)所有權(quán)保護之要求。
(二)私權(quán)保護理念的嚴重缺位
盡管古羅馬人曾經(jīng)告誡我們：任何定義在法學上均是十分危險的。但是，為了說明問題，我們依然需要對一些關(guān)鍵的問題作出必要的說明。所謂“私權(quán)保護理念”系指在民法平等、意思自治、誠實信用以及禁止濫用權(quán)利等原則的基礎(chǔ)上，對私權(quán)加以確認和法律救濟的基礎(chǔ)性法理觀念。所謂“嚴重缺位”系指立法中應(yīng)當確立的私權(quán)理念和相應(yīng)的法律制度卻難以尋覓的現(xiàn)象。對于現(xiàn)行立法中私權(quán)保護理念嚴重缺位現(xiàn)象，可以做一個一般性的概括梳理：1 行政管理觀念取代了私權(quán)保護應(yīng)有的地位；2 公權(quán)力任意干涉私房所有權(quán)人的權(quán)利行使；3 債權(quán)相對性的基本規(guī)則被肆意拋棄；4 當事人之間意思自治的自由被任意限制；5 私房所有權(quán)人的利益被虛假公益目的所侵害卻難以獲得法律救濟；6 對拆遷人應(yīng)履行義務(wù)附加條件的非正當性。這些問題本文將在后面作出具體分析。
二、《2001年條例》的背景分析
城市房屋拆遷活動是社會經(jīng)濟活動中久已存在的客觀現(xiàn)象。但是隨著被拆遷人與拆遷人在拆遷利益上的沖突有日趨尖銳的傾向，使得人們對城市房屋拆遷活動的程序正當性、私權(quán)利益保護的合法性愈發(fā)關(guān)注，也由此產(chǎn)生了修改《城市房屋拆遷管理條例》的必要性。其主要背景原因體現(xiàn)為：
1 城市的土地所有權(quán)人與土地使用權(quán)人通常不是同一主體，即城市的土地所有權(quán)屬于國家，而城市土地使用權(quán)人是眾多的建筑物所有權(quán)人。當土地所有權(quán)人對其土地行使權(quán)利時，往往發(fā)生與建筑物所有權(quán)人的利益沖突。
2 隨著城市房屋私有化的進行，城市房屋拆遷法律關(guān)系的主體由雙方當事人均是公有權(quán)人占多數(shù)的情形，轉(zhuǎn)變?yōu)楸徊疬w人多為私有權(quán)人。這一主體變化的現(xiàn)象導致私房所有權(quán)人的利益與拆遷人的利益沖突凸現(xiàn)。
3 私房所有權(quán)人維權(quán)意識明顯增強，多數(shù)所有權(quán)人注意依法維權(quán)，但是同時也有部分所有權(quán)人未按照法律程序進行維權(quán)活動，而是采取了某些偏激行為，雖然沒有直接達到維權(quán)目的，但是卻有著引人關(guān)注的效果。
4 被拆遷人的房屋拆遷補償?shù)牡皖~與拆遷人尤其是開發(fā)商基于拆遷所獲得的高額利益之巨大差異，導致人們對現(xiàn)行房屋拆遷補償標準合理性的質(zhì)疑。
在目前城市房屋拆遷中，至少存在著兩個明顯的矛盾：第一，一方面人們維權(quán)意識增強，而另一方面，相關(guān)立法修正沒有跟上，政府工作人員關(guān)注被拆遷人利益的觀念沒有真正樹立起來，導致被拆遷人的利益沒有獲得有效保護，甚至因房屋拆遷處理不當而導致被拆遷人失去了自己的家園。第二，一方面被拆遷人對拆遷補償?shù)钠谕递^高，而另一方面，現(xiàn)行的城市房屋拆遷補償標準不僅透明度不夠，而且補償標準的制定依據(jù)也因相關(guān)論證不足而難以具有說服力，使得被拆遷人所期望的補償難以實現(xiàn)。這些矛盾未能獲得及時解決的情況下，極易引發(fā)不同利益者之間直接對抗行為甚至是極端性行為。
13個省、自治區(qū)和直轄市、21個大中城市有關(guān)房屋拆遷立法中(絕大部分是2000年以后制定或者修改的法律)，主要存在著兩種相互聯(lián)系同時又相互對抗的現(xiàn)象：
(一)私房所有權(quán)保護理念的初步復歸
在近幾年的城市房屋拆遷立法中，有一個十分顯著的變化，這就是在城市房屋拆遷中，重新開始正視私房所有權(quán)保護的問題，筆者把它稱之為“私房所有權(quán)保護理念的初步復歸”。
之所以稱之為“復歸”，是因為在過去的數(shù)十年中，由于眾所周知的原因，在城市房屋拆遷中，私房所有權(quán)保護被視為禁區(qū)或者是準禁區(qū)。在1991年《國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《1991年條例》)中，對如何保護私房所有權(quán)人的利益的內(nèi)容，沒有任何專門的規(guī)范，相反，對國家和集體享有所有權(quán)的房屋在拆遷中如何保護給予突出的強調(diào)。2001年修改的《國務(wù)院城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《2001年條例》)在這方面依然沒有明顯的改變。盡管一些地方性房屋拆遷立法依然以《1991年條例》為主要根據(jù)，但是，在地方性立法中，已經(jīng)開始突破上世紀90年代立法的理念框架，重新確立了私房所有權(quán)在城市房屋拆遷中應(yīng)有的法律地位和法律救濟，尤其是在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》、《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，對城市房屋拆遷中的私房所有權(quán)保護給予了明確的強調(diào)。在《寧波市城市房屋拆遷管理實施細則》中有二十余處出現(xiàn)對私房問題加以規(guī)范或者法律救濟的內(nèi)容；在《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》中，有近十處規(guī)定了私房的問題；在《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，有七處內(nèi)容涉及了私房所有權(quán)保護的問題。
可惜的是，迄今為止，國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定以及在相當多的地方性規(guī)定中，對城市房屋拆遷中私房所有權(quán)保護的問題沒有給予明確規(guī)定，與此同時，卻又依然在強調(diào)基礎(chǔ)性城市房屋拆遷中私房所有權(quán)人必須接受的限制。
因此，在城市房屋拆遷中，私權(quán)保護的理念雖然較之過去已經(jīng)有了不少改變，但是這僅僅是初步的復歸，遠不能符合市場經(jīng)濟條件下對民眾財產(chǎn)所有權(quán)保護之要求。
(二)私權(quán)保護理念的嚴重缺位
盡管古羅馬人曾經(jīng)告誡我們：任何定義在法學上均是十分危險的。但是，為了說明問題，我們依然需要對一些關(guān)鍵的問題作出必要的說明。所謂“私權(quán)保護理念”系指在民法平等、意思自治、誠實信用以及禁止濫用權(quán)利等原則的基礎(chǔ)上，對私權(quán)加以確認和法律救濟的基礎(chǔ)性法理觀念。所謂“嚴重缺位”系指立法中應(yīng)當確立的私權(quán)理念和相應(yīng)的法律制度卻難以尋覓的現(xiàn)象。對于現(xiàn)行立法中私權(quán)保護理念嚴重缺位現(xiàn)象，可以做一個一般性的概括梳理：1 行政管理觀念取代了私權(quán)保護應(yīng)有的地位；2 公權(quán)力任意干涉私房所有權(quán)人的權(quán)利行使；3 債權(quán)相對性的基本規(guī)則被肆意拋棄；4 當事人之間意思自治的自由被任意限制；5 私房所有權(quán)人的利益被虛假公益目的所侵害卻難以獲得法律救濟；6 對拆遷人應(yīng)履行義務(wù)附加條件的非正當性。這些問題本文將在后面作出具體分析。
二、《2001年條例》的背景分析
城市房屋拆遷活動是社會經(jīng)濟活動中久已存在的客觀現(xiàn)象。但是隨著被拆遷人與拆遷人在拆遷利益上的沖突有日趨尖銳的傾向，使得人們對城市房屋拆遷活動的程序正當性、私權(quán)利益保護的合法性愈發(fā)關(guān)注，也由此產(chǎn)生了修改《城市房屋拆遷管理條例》的必要性。其主要背景原因體現(xiàn)為：
1 城市的土地所有權(quán)人與土地使用權(quán)人通常不是同一主體，即城市的土地所有權(quán)屬于國家，而城市土地使用權(quán)人是眾多的建筑物所有權(quán)人。當土地所有權(quán)人對其土地行使權(quán)利時，往往發(fā)生與建筑物所有權(quán)人的利益沖突。
2 隨著城市房屋私有化的進行，城市房屋拆遷法律關(guān)系的主體由雙方當事人均是公有權(quán)人占多數(shù)的情形，轉(zhuǎn)變?yōu)楸徊疬w人多為私有權(quán)人。這一主體變化的現(xiàn)象導致私房所有權(quán)人的利益與拆遷人的利益沖突凸現(xiàn)。
3 私房所有權(quán)人維權(quán)意識明顯增強，多數(shù)所有權(quán)人注意依法維權(quán)，但是同時也有部分所有權(quán)人未按照法律程序進行維權(quán)活動，而是采取了某些偏激行為，雖然沒有直接達到維權(quán)目的，但是卻有著引人關(guān)注的效果。
4 被拆遷人的房屋拆遷補償?shù)牡皖~與拆遷人尤其是開發(fā)商基于拆遷所獲得的高額利益之巨大差異，導致人們對現(xiàn)行房屋拆遷補償標準合理性的質(zhì)疑。
在目前城市房屋拆遷中，至少存在著兩個明顯的矛盾：第一，一方面人們維權(quán)意識增強，而另一方面，相關(guān)立法修正沒有跟上，政府工作人員關(guān)注被拆遷人利益的觀念沒有真正樹立起來，導致被拆遷人的利益沒有獲得有效保護，甚至因房屋拆遷處理不當而導致被拆遷人失去了自己的家園。第二，一方面被拆遷人對拆遷補償?shù)钠谕递^高，而另一方面，現(xiàn)行的城市房屋拆遷補償標準不僅透明度不夠，而且補償標準的制定依據(jù)也因相關(guān)論證不足而難以具有說服力，使得被拆遷人所期望的補償難以實現(xiàn)。這些矛盾未能獲得及時解決的情況下，極易引發(fā)不同利益者之間直接對抗行為甚至是極端性行為。