保障措施是WTO 體制中非常重要的一部分,它允許政府采取貿(mào)易限制措施應(yīng)對進(jìn)口增加導(dǎo)致的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)問題,為其提供“安全閥”,同時(shí)該措施給予企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的時(shí)間,使其調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和方向, 充當(dāng)產(chǎn)業(yè)競爭的“驅(qū)動(dòng)器”。然而近年來,新貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭使我國的產(chǎn)品出口頻遭其他國家反傾銷、保障措施的限制。同時(shí)國內(nèi)市場的全面放開,使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)面臨強(qiáng)大的競爭壓力,這一切迫使我們要加快立法研究,對于未來出現(xiàn)的進(jìn)口增加而導(dǎo)致的損害,做到未雨綢繆,為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供合理及時(shí)的保護(hù)和過渡,特別是對于競爭力較弱的產(chǎn)業(yè),更需及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和方向,積極參與新形勢下的國際競爭。
一、我國保障措施立法回顧
保障措施自貿(mào)易協(xié)議產(chǎn)生之日起,就應(yīng)運(yùn)而生。1943 年《美墨貿(mào)易協(xié)定》首次規(guī)定了“逃避條款”, 鑒于保障措施對于一國經(jīng)濟(jì)具有突出的安全保障作用,隨之各國紛紛效仿,相繼在國內(nèi)法規(guī)定了保障措施條款,藉以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。而我國的保障措施立法起步較晚,建立以來鮮有實(shí)踐?；仡櫸覈Ｕ洗胧┝⒎òl(fā)展,大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。
(一) 建立基本制度階段
1994 年《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第29 條規(guī)定, “因進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加,使國內(nèi)相同產(chǎn)品或者與其直接競爭的產(chǎn)品的生產(chǎn)者受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害的威脅時(shí),國家可以采取必要的保障措施,消除或者減輕這種損害或者損害的威脅?！边@是我國首次對保障措施立法,可以看出,這一條款只說明了保障措施的定義,十分原則,而且缺乏程序性規(guī)定,無法操作。而且當(dāng)時(shí)外貿(mào)法未出臺任何與保障條款相配合使用的法規(guī),有些需要界定的概念因缺乏適應(yīng)國情的統(tǒng)一解釋,導(dǎo)致實(shí)踐中既不清楚如何進(jìn)行保障措施的調(diào)查和裁定,也不清楚由哪一個(gè)具體機(jī)構(gòu)進(jìn)行保障措施的調(diào)查和裁定。從1994 年到2001 年底,我國沒有一起對外國產(chǎn)品實(shí)施保障措施的實(shí)例。
(二) 建立基本體系階段
2001 年12 月,國務(wù)院頒布了《保障措施條例》,并于2002 年1 月1 日正式施行(以下簡稱2002 年《條例》) 。2002 年2 月10 日,原外經(jīng)貿(mào)部又發(fā)布了《保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則》和《保障措施調(diào)查聽證會暫行規(guī)則》,并于2002 年3 月13 日起施行。2002 年初,美國等國家和地區(qū)先后對部分鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施。在鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口增加的情況下,原外經(jīng)貿(mào)部自2002 年5 月21 日開始,對部分鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查,并從5 月24 日起的180 天內(nèi),對9 種鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)保障措施。2002 年11 月我國宣布自2002 年11 月20 日起,對5 類進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施最終保障措施,這是我國依據(jù)國內(nèi)法采取的首次保障措施。
2002 年《條例》的頒布是典型的履行世貿(mào)承諾而進(jìn)行的立法,同時(shí)也是我國迫于市場的逐步全面放開,主動(dòng)采取保護(hù)措施的立法。尤其2002 年遭遇美國鋼鐵保障措施案,開啟了我國的首次保障措施,通過這次實(shí)踐的考驗(yàn),使我國對保障措施的實(shí)施要件和發(fā)展趨勢有了進(jìn)一步的認(rèn)識。
(三) 內(nèi)容完善階段
2002 年《條例》實(shí)施后,成效顯著,但2002 年《條例》也遭致很多發(fā)達(dá)成員方的非議。隨著2003 年外經(jīng)貿(mào)部改為商務(wù)部,不僅帶來了貿(mào)易救濟(jì)執(zhí)掌機(jī)構(gòu)的變動(dòng),而且也帶動(dòng)了立法的改革。尤其經(jīng)過美國鋼鐵案的成功實(shí)踐,2004 年3 月底,對2002 年《條例》做了修改,修改后的《保障措施條例》(簡稱“2004 年《條例》”或“《條例》”) 于2004 年6 月1 日起施行。2004 年《條例》的主要修改內(nèi)容有: (1) 將“外經(jīng)貿(mào)部”、“國家經(jīng)貿(mào)委”修改為“商務(wù)部”并調(diào)整了相關(guān)職權(quán)分配; (2) 完善了“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加”定義; (3) 增設(shè)了“公共利益”條款; (4) 突出我國作為發(fā)展中國家應(yīng)享有的特殊和差別待遇,延長了保障措施的實(shí)施期限。 [1]同年4 月底,我國修改了《對外貿(mào)易法》,并在其第八章(貿(mào)易救濟(jì)措施) 第44 條、第45 條和第46 條建立保障措施條款。這三個(gè)條款不僅完善了原外貿(mào)法第29 條的規(guī)定,還擴(kuò)展了保障措施的適用范圍,即可在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域以及發(fā)生重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移時(shí)實(shí)施保障措施。這些條款與2004 年《條例》以及有關(guān)部門規(guī)章一起,構(gòu)成了我國實(shí)施保障措施的國內(nèi)法法律框架。
2004 年《條例》的修改以及《對外貿(mào)易法》的全面完善,不僅充分改進(jìn)了保障措施立法,而且為我國未來保障措施立法發(fā)展指明了方向。一是該法將保障措施統(tǒng)一至服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域;二是貿(mào)易轉(zhuǎn)移適用保障措施;三是我國對外經(jīng)貿(mào)的發(fā)展,正逐步整合地區(qū)優(yōu)勢,積極發(fā)展區(qū)域貿(mào)易安排。尤其《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》(以下簡稱CEPA) 第9 條所訂立的保障措施條款,將會成為我國保障措施的研究重點(diǎn)。綜上所述,新的立法從整體上描述出我國保障措施立法的軌跡和發(fā)展。雖然保障措施立法起步較晚,但從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng),由粗及細(xì),已逐步成為與歐美相媲美的保障措施規(guī)則;雖然目前還缺乏實(shí)踐的補(bǔ)充和檢驗(yàn),但與時(shí)俱進(jìn)的立法和前瞻性的開拓研究,會對我國保障措施法的成功運(yùn)作,提供理論支撐。
一、我國保障措施立法回顧
保障措施自貿(mào)易協(xié)議產(chǎn)生之日起,就應(yīng)運(yùn)而生。1943 年《美墨貿(mào)易協(xié)定》首次規(guī)定了“逃避條款”, 鑒于保障措施對于一國經(jīng)濟(jì)具有突出的安全保障作用,隨之各國紛紛效仿,相繼在國內(nèi)法規(guī)定了保障措施條款,藉以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。而我國的保障措施立法起步較晚,建立以來鮮有實(shí)踐?；仡櫸覈Ｕ洗胧┝⒎òl(fā)展,大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。
(一) 建立基本制度階段
1994 年《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第29 條規(guī)定, “因進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加,使國內(nèi)相同產(chǎn)品或者與其直接競爭的產(chǎn)品的生產(chǎn)者受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害的威脅時(shí),國家可以采取必要的保障措施,消除或者減輕這種損害或者損害的威脅?！边@是我國首次對保障措施立法,可以看出,這一條款只說明了保障措施的定義,十分原則,而且缺乏程序性規(guī)定,無法操作。而且當(dāng)時(shí)外貿(mào)法未出臺任何與保障條款相配合使用的法規(guī),有些需要界定的概念因缺乏適應(yīng)國情的統(tǒng)一解釋,導(dǎo)致實(shí)踐中既不清楚如何進(jìn)行保障措施的調(diào)查和裁定,也不清楚由哪一個(gè)具體機(jī)構(gòu)進(jìn)行保障措施的調(diào)查和裁定。從1994 年到2001 年底,我國沒有一起對外國產(chǎn)品實(shí)施保障措施的實(shí)例。
(二) 建立基本體系階段
2001 年12 月,國務(wù)院頒布了《保障措施條例》,并于2002 年1 月1 日正式施行(以下簡稱2002 年《條例》) 。2002 年2 月10 日,原外經(jīng)貿(mào)部又發(fā)布了《保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則》和《保障措施調(diào)查聽證會暫行規(guī)則》,并于2002 年3 月13 日起施行。2002 年初,美國等國家和地區(qū)先后對部分鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施。在鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口增加的情況下,原外經(jīng)貿(mào)部自2002 年5 月21 日開始,對部分鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查,并從5 月24 日起的180 天內(nèi),對9 種鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)保障措施。2002 年11 月我國宣布自2002 年11 月20 日起,對5 類進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施最終保障措施,這是我國依據(jù)國內(nèi)法采取的首次保障措施。
2002 年《條例》的頒布是典型的履行世貿(mào)承諾而進(jìn)行的立法,同時(shí)也是我國迫于市場的逐步全面放開,主動(dòng)采取保護(hù)措施的立法。尤其2002 年遭遇美國鋼鐵保障措施案,開啟了我國的首次保障措施,通過這次實(shí)踐的考驗(yàn),使我國對保障措施的實(shí)施要件和發(fā)展趨勢有了進(jìn)一步的認(rèn)識。
(三) 內(nèi)容完善階段
2002 年《條例》實(shí)施后,成效顯著,但2002 年《條例》也遭致很多發(fā)達(dá)成員方的非議。隨著2003 年外經(jīng)貿(mào)部改為商務(wù)部,不僅帶來了貿(mào)易救濟(jì)執(zhí)掌機(jī)構(gòu)的變動(dòng),而且也帶動(dòng)了立法的改革。尤其經(jīng)過美國鋼鐵案的成功實(shí)踐,2004 年3 月底,對2002 年《條例》做了修改,修改后的《保障措施條例》(簡稱“2004 年《條例》”或“《條例》”) 于2004 年6 月1 日起施行。2004 年《條例》的主要修改內(nèi)容有: (1) 將“外經(jīng)貿(mào)部”、“國家經(jīng)貿(mào)委”修改為“商務(wù)部”并調(diào)整了相關(guān)職權(quán)分配; (2) 完善了“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加”定義; (3) 增設(shè)了“公共利益”條款; (4) 突出我國作為發(fā)展中國家應(yīng)享有的特殊和差別待遇,延長了保障措施的實(shí)施期限。 [1]同年4 月底,我國修改了《對外貿(mào)易法》,并在其第八章(貿(mào)易救濟(jì)措施) 第44 條、第45 條和第46 條建立保障措施條款。這三個(gè)條款不僅完善了原外貿(mào)法第29 條的規(guī)定,還擴(kuò)展了保障措施的適用范圍,即可在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域以及發(fā)生重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移時(shí)實(shí)施保障措施。這些條款與2004 年《條例》以及有關(guān)部門規(guī)章一起,構(gòu)成了我國實(shí)施保障措施的國內(nèi)法法律框架。
2004 年《條例》的修改以及《對外貿(mào)易法》的全面完善,不僅充分改進(jìn)了保障措施立法,而且為我國未來保障措施立法發(fā)展指明了方向。一是該法將保障措施統(tǒng)一至服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域;二是貿(mào)易轉(zhuǎn)移適用保障措施;三是我國對外經(jīng)貿(mào)的發(fā)展,正逐步整合地區(qū)優(yōu)勢,積極發(fā)展區(qū)域貿(mào)易安排。尤其《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》(以下簡稱CEPA) 第9 條所訂立的保障措施條款,將會成為我國保障措施的研究重點(diǎn)。綜上所述,新的立法從整體上描述出我國保障措施立法的軌跡和發(fā)展。雖然保障措施立法起步較晚,但從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng),由粗及細(xì),已逐步成為與歐美相媲美的保障措施規(guī)則;雖然目前還缺乏實(shí)踐的補(bǔ)充和檢驗(yàn),但與時(shí)俱進(jìn)的立法和前瞻性的開拓研究,會對我國保障措施法的成功運(yùn)作,提供理論支撐。