（三）現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足
1 、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展
我國的經(jīng)濟社會結構具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上 就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進程中，一方面由于經(jīng)濟規(guī)律作用，大中城市獲得了更 為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導向， 結果必然導致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實上，城鄉(xiāng)是 不可分割的有機整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。 正如美國學者劉易斯？芒福德所說，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將 城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過區(qū)域層 面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二 元結構的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城 市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項規(guī)劃建設活動不可避免地加劇這種二元的 結構特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法 進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯 ；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設， 大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。
2 、計劃經(jīng)濟色彩濃厚，不適應體制轉軌后的開發(fā)管理
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操 作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新 制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的 多元化和利益群體的分化。建設單位或個人不再是原法假想的“均質狀態(tài)”，而 是有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利 益的沖動。進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化也對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理 構成挑戰(zhàn)，如資本流動性與現(xiàn)行建設項目申報審批程序之間的沖突，有可能促使 地方政府在競爭壓力下為爭取流動資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報” 的代價來滿足投資者的要求。WTO 帶來規(guī)則透明、市場開放等要求，也需要城鄉(xiāng) 規(guī)劃的法律制度做出回應，如規(guī)劃的公開公示制度、對內(nèi)對外開放的規(guī)劃設計機 構和人員的管理制度等。
3 、偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要
《城市規(guī)劃法》形成于我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù) 加速，環(huán)境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴峻沖擊，一 系列新的社會問題開始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉變， 充分體現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的原則，由物質空間設 計走向綜合規(guī)劃，由技術管制走向公共政策。正如中央領導同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃 是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活 等廣泛領域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則，使規(guī)劃 在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)， 以及社會弱勢群體的利益。
4 、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門 實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組 織上，強調(diào)單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程 序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實 施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工 作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。 “一任領導一張圖”，“領導一換，規(guī)劃重來”的現(xiàn)象屢見不鮮。在缺乏法律制 度保障的前提下，作為市政府職能部門的規(guī)劃局，堅持規(guī)劃的能力被大大削弱。 當前暴露出來的許多問題，如不顧當?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的 經(jīng)濟能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴大城市規(guī)模、人為提高建設標 準、隨意干預變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機制的 缺失，歸咎于缺乏決策的科學化和民主化。
5 、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主 要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予 行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構不成法律責 任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個 人而言，為了謀求利益化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。 鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢 禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。
1 、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展
我國的經(jīng)濟社會結構具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上 就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進程中，一方面由于經(jīng)濟規(guī)律作用，大中城市獲得了更 為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導向， 結果必然導致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實上，城鄉(xiāng)是 不可分割的有機整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。 正如美國學者劉易斯？芒福德所說，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將 城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過區(qū)域層 面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二 元結構的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城 市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項規(guī)劃建設活動不可避免地加劇這種二元的 結構特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法 進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯 ；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設， 大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。
2 、計劃經(jīng)濟色彩濃厚，不適應體制轉軌后的開發(fā)管理
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操 作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新 制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的 多元化和利益群體的分化。建設單位或個人不再是原法假想的“均質狀態(tài)”，而 是有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利 益的沖動。進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化也對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理 構成挑戰(zhàn)，如資本流動性與現(xiàn)行建設項目申報審批程序之間的沖突，有可能促使 地方政府在競爭壓力下為爭取流動資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報” 的代價來滿足投資者的要求。WTO 帶來規(guī)則透明、市場開放等要求，也需要城鄉(xiāng) 規(guī)劃的法律制度做出回應，如規(guī)劃的公開公示制度、對內(nèi)對外開放的規(guī)劃設計機 構和人員的管理制度等。
3 、偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要
《城市規(guī)劃法》形成于我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù) 加速，環(huán)境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴峻沖擊，一 系列新的社會問題開始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉變， 充分體現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的原則，由物質空間設 計走向綜合規(guī)劃，由技術管制走向公共政策。正如中央領導同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃 是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活 等廣泛領域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則，使規(guī)劃 在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)， 以及社會弱勢群體的利益。
4 、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門 實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組 織上，強調(diào)單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程 序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實 施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工 作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。 “一任領導一張圖”，“領導一換，規(guī)劃重來”的現(xiàn)象屢見不鮮。在缺乏法律制 度保障的前提下，作為市政府職能部門的規(guī)劃局，堅持規(guī)劃的能力被大大削弱。 當前暴露出來的許多問題，如不顧當?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的 經(jīng)濟能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴大城市規(guī)模、人為提高建設標 準、隨意干預變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機制的 缺失，歸咎于缺乏決策的科學化和民主化。
5 、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主 要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予 行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構不成法律責 任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個 人而言，為了謀求利益化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。 鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢 禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。