隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，規(guī)劃作為政府干預市場的重要手段，越來越得到從中央到地方各級政府的高度重視，我國的規(guī)劃事業(yè)正面臨著前所未有的大好發(fā)展時機。因此，我國各種，各級規(guī)劃主管部門都在付出努力，積極推動規(guī)劃工作的開展和試點工作。國土資源部在2001年開始了新一輪的國土規(guī)劃試點；國家發(fā)展與改革委員會(以下簡稱國家發(fā)改委)于2003年開始了區(qū)域規(guī)劃的試點工作；建設部在城市規(guī)劃領域也不斷進行著新的探索，為了增強城市規(guī)劃的可操作性，2003年開展了以大城市為主的近期建設規(guī)劃的編制。尤其是面對我國日益迫切的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，國土資源部、國家發(fā)改委、建設部可以說是“三面出擊”，形成了國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等對“區(qū)域”的“圍攻態(tài)勢”，突出反映出目前我國空間規(guī)劃編制與管理的無序狀態(tài)。從某種角度說，大家都來關心規(guī)劃，探索如何做好規(guī)劃，推動規(guī)劃工作的開展，是促進規(guī)劃事業(yè)發(fā)展和走向興盛的有利條件。但是，空間規(guī)劃要成為政府的執(zhí)行決策，要走法制化道路，要得到有效實施，就必須擺脫編制無序和管理混亂的局面。因此，從理論方法到管理實踐，如何理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系，已經(jīng)成為制約我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的一個關鍵問題。
一、理論與經(jīng)驗借鑒：三者的聯(lián)系與區(qū)別
1、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃是從城市規(guī)劃發(fā)展而來的
國內(nèi)外規(guī)劃發(fā)展歷程表明是先有城市規(guī)劃，后有區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃是在城市規(guī)劃的基礎上逐漸發(fā)展而來的，而且城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃及國土規(guī)劃的聯(lián)系非常密切，不是能夠截然分割和彼此獨立的。例如，1933年制定的《雅典憲章》指出：“每個城市應該制定一個與國家規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相一致的城市規(guī)劃方案。”
區(qū)域規(guī)劃在西方國家出現(xiàn)于1920—1930年代，主要目的是要從大的空間范圍協(xié)調(diào)解決城市以及區(qū)域發(fā)展中的一些問題，如城市就業(yè)問題、區(qū)域均衡發(fā)展問題等。與此同時，在城市規(guī)劃中，也日益強調(diào)城市與周圍地區(qū)的整體性或不可分割，如的“大倫敦規(guī)劃”、“巴黎區(qū)域指導性規(guī)劃”都突出體現(xiàn)了這一點。我國近年來的城市規(guī)劃實踐，也是越來越重視區(qū)域分析工作，注重從區(qū)域范圍把握一個城市的發(fā)展。1990年代開始的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，就是應我國城市規(guī)劃對區(qū)域背景分析的客觀要求而產(chǎn)生的，所以說“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實質(zhì)上就是區(qū)域規(guī)劃”(仇保興，2004)。
國土規(guī)劃的概念源自日本，而日本的國土規(guī)劃也是在西方國家區(qū)域規(guī)劃的影響下形成和發(fā)展起來的，這可能與日本國土面積不大有關。日本“國土規(guī)劃”一般是指它的五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃：不過也有人把日本“國土規(guī)劃”理解為一個體系，包括日本《國土綜合開發(fā)法》中要求制定的一系列規(guī)劃。但是，{子細分析不難發(fā)現(xiàn)，日本《國土綜合開發(fā)法》中要求制定的一系列規(guī)劃，其實是由國家規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃兩個層次的空間規(guī)劃構(gòu)成的。日本的所謂國土規(guī)劃實踐是從區(qū)域規(guī)劃開始的。日本在1950年就頒布了《國土綜合開發(fā)法》，但是經(jīng)過了十多年的區(qū)域規(guī)劃實踐和經(jīng)驗積累之后，1962年才編制完成了它的第一個全國綜合開發(fā)規(guī)劃。
2、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是不同層次的空間規(guī)劃
盡管“區(qū)域”與“城市”之間的界線有時并不很清晰，但是，如果說城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是兩種不同層次的空間規(guī)劃，應該不會引起太大的爭議。因此，“國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是不同層次的空間規(guī)劃”之說能否成立，關鍵在于對國土規(guī)劃的理解，也就是到底該把國土規(guī)劃理解為“國家規(guī)劃”，還是“國家規(guī)劃謳域規(guī)劃”，甚至“國家規(guī)劃+區(qū)域規(guī)劃+城市規(guī)劃”？從邏輯上講，如果國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃要并列存在，那么只有在“國土規(guī)劃”即“國家規(guī)劃”的前提下，三者的并列關系才是成立的；否則，如果國土規(guī)劃包括了區(qū)域規(guī)劃甚至城市規(guī)劃在內(nèi)，三者的并列關系則不能成立。
對應于中文的“國土規(guī)劃”，英文中有national planning和territorial planning兩個詞，前者即“國家規(guī)劃”，后者則可用來指空間規(guī)劃體系(但多用于一些非英語國家)，如立陶宛的territorialplanning就明確說明包括了國家、區(qū)域、都市規(guī)劃三個層次；德國的空間規(guī)劃體系(raumordnung=spatial planning)也是我國國土規(guī)劃學習借鑒的主要對象，它包括了“聯(lián)邦國土整治綱要”、“州域規(guī)劃”、“區(qū)域規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“控制性土地利用規(guī)劃”等多層次的空間規(guī)劃。不過，在英文詞匯中，也只有national planning、regional planning、urban/city planning在概念上沒有包容關系，是可以并列的。
因此，如果國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃作為三類空間規(guī)劃并行存在，就不應該存在概念上的包容關系，即不能有空間上的重疊，只能是空間規(guī)劃體系中不同層次的規(guī)劃；那么，國土規(guī)劃應該是層次的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃次之，接下來是城市規(guī)劃；在規(guī)劃內(nèi)容上，三者應各有不同側(cè)重，但需要彼此銜接，共同構(gòu)成一個統(tǒng)—的空間規(guī)劃體系。
國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是三個大的空間層次，每個層次還可以下分若干子層次，如我國城市規(guī)劃就下分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃等層次；國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃同樣也都可以下分若干子層次；尤其對于我國這樣一個國土大國來說，國土規(guī)劃不一定僅僅是整個國家尺度的，區(qū)域規(guī)劃子層次的劃分也極為重要，國土和區(qū)域規(guī)劃的空間層次如何界定以及子層次如何細分都還有待于深入研究。
二、我國空間規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題
我國目前的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是由三個部門分頭管理，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃分別是國土資源部、國家發(fā)改委和建設部的行政職能，雖說這種狀況與我國空間規(guī)劃發(fā)展所處的初級階段有關，但這明顯帶有中國特色，與我國以往計劃經(jīng)濟以及部門權(quán)力制衡的傳統(tǒng)管理模式也有一定的關系。
1、建設部主管的城市規(guī)劃
我國的城市規(guī)劃經(jīng)過了50多年的發(fā)展，在城市規(guī)劃技術及其實施管理上都積累了一定的經(jīng)驗，形成了相對比較規(guī)范的管理體制，打下了一定的專業(yè)教育基礎，建立了一支數(shù)萬人的規(guī)劃師隊伍。1990年代中期，受快速城市化發(fā)展進程的推動，適應城市與周圍地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，建設部開始主抓城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制工作，近幾年又開始推進城市群和都市圈規(guī)劃，建設部的規(guī)劃觸角實際上早已拓展到了區(qū)域范圍，這符合空間規(guī)劃從城市到區(qū)域的一般發(fā)展規(guī)律。
在我國目前的三大規(guī)劃主管部門中，建設部的城市規(guī)劃應該說是有技術和管理實力的。但是，在我國的管理部門分類上，建設部屬于專業(yè)管理部門，不是綜合管理部門。因而，盡管有(城市規(guī)劃法)作支撐，建設部的城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上還是受到了較大的制約。例如，目前仍有不少人認為城市規(guī)劃就是規(guī)劃城市，不涉及城市以外的地區(qū)；在內(nèi)容上，認為城市規(guī)劃所作的主要是布局城市道路、市政設施和公共設施等技術性工作；甚至還認為城市規(guī)劃屬于專項規(guī)劃或部門規(guī)劃而非綜合規(guī)劃。
2、國家發(fā)改委主管的區(qū)域規(guī)劃
區(qū)域規(guī)劃在我國開展的并不算晚，1950年代，我國學習引進前蘇聯(lián)的區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗，為了推動新工業(yè)城市的建設，1956年國家建委就做出了《關于開展區(qū)域規(guī)劃工作的決定》。在1978年的全國城市工作會議上，又再一次決定要開展區(qū)域規(guī)劃工作。但是，由于多方面的原因，我國在區(qū)域規(guī)劃及其管理方面一直沒有形成體系，與城市規(guī)劃之間的銜接關系也沒有很好地建立起來，尤其是1980年代引入國土規(guī)劃以后，區(qū)域規(guī)劃基本上被國土規(guī)劃掩蓋了，因此至今還普遍存在著“國土規(guī)劃就是區(qū)域規(guī)劃”的認識和說法。然而，在行政管理職能的劃分上，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的關系并沒有得到明確，區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃仍然是當時國家計委的兩項職能。1998年國土規(guī)劃職能劃歸新成立的國土資源部時，區(qū)域規(guī)劃的職能仍然留在了國家計委，即目前的國家發(fā)改委。
為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家發(fā)改委成立以來，十分重視其職能范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃工作，加強了區(qū)域規(guī)劃研究，并著手開展區(qū)域規(guī)劃試點，還明確提出要在“十一五”規(guī)劃中，把區(qū)域規(guī)劃放在突出重要的位置。從行政職能角度來說，國家發(fā)改委抓區(qū)域規(guī)劃是名正言順，而且它具有綜合協(xié)調(diào)職能，但其空間規(guī)劃技術力量與管理基礎都比較薄弱。
3、國土資源部主管的國土規(guī)劃
從1980年代初開始，我國就開始了為期不短的第一輪國土規(guī)劃工作。十一屆三中全會以后，在新的發(fā)展形勢下，資源的合理開發(fā)和有效利用成為人們關注的熱點。經(jīng)過考察學習日本的國土規(guī)劃。西德的空間規(guī)劃等，我國提出了開展以國土資源開發(fā)、利用、整治為核心的國土規(guī)劃工作。1981年國家建委成立了國土局，不久因國家建委撤銷，國土局被劃歸到國家計委。隨后，國土規(guī)劃工作從松花湖地區(qū)、京津唐地區(qū)等國土規(guī)劃試點開始，迅速向全國各省區(qū)推廣；國家計委還組織力量編寫了“全國國土總體規(guī)劃綱要”。1990年代初，全國多數(shù)省區(qū)都編制了省區(qū)級國土規(guī)劃，有些還編制了省內(nèi)經(jīng)濟區(qū)，地區(qū)或縣域國土規(guī)劃。1990年代中期以后，國土規(guī)劃工作基本上處于停滯狀態(tài)。對我國第一輪國土規(guī)劃的評價，普遍認為在摸清資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規(guī)劃的指導作用。
1998年國家機構(gòu)調(diào)整，把國土規(guī)劃管理職能劃歸新成立的國土資源部，2001年國土資源部開始力抓新一輪的國土規(guī)劃工作，首批確定了天津和深圳兩個試點。目前首批試點工作已經(jīng)基本結(jié)束，第二批的新疆和遼寧兩個試點正在編制的過程之中。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術和管理工作基礎也都比較薄弱，在行使國土規(guī)劃職能的過程中，顯得有些力不從心。
4、空間規(guī)劃發(fā)展中存在的主要問題
目前，我國空間規(guī)劃發(fā)展中存在的突出問題是規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和實施不力；在基層則具體表現(xiàn)為規(guī)劃打架，各種規(guī)劃之間相互矛盾、彼此沖突，令地方政府無所適從，規(guī)劃難以得到執(zhí)行和實施。這些問題與我國空間規(guī)劃的三頭管理現(xiàn)狀有著一定的關系。因為各部門都從各自主管職能出發(fā)抓層層落實，其結(jié)果就是從上到下一竿子插到底，各種規(guī)劃都不分層次地全國、省、市、縣、鄉(xiāng)層層編，就出現(xiàn)了針對同一城市空間，不僅有城市總體規(guī)劃，還有國土規(guī)劃甚至區(qū)域規(guī)劃，由此帶來的規(guī)劃內(nèi)容重復和空間重疊問題可想而知。
如果規(guī)劃僅僅作為政府決策的參考或信息源，或作為研究問題和統(tǒng)一認識的一個必要過程，在不考慮規(guī)劃成本的前提下，規(guī)劃做的多些甚至彼此不協(xié)調(diào)，關系也不是很大，政府領導層或主要決策者在決策過程中可以汲取其中有用的部分，或從中再去進行必要的平衡。然而，如果規(guī)劃本身就已經(jīng)是決策或是要執(zhí)行的政策，甚至被賦予了法律效力，那么規(guī)劃之間的相互矛盾和彼此沖突帶來的問題就嚴重了，尤其是在市場經(jīng)濟條件和入世以后的形勢下。因此，在沒有理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃相互關系及其管理體制的前提下，片面強調(diào)各種規(guī)劃的法制化是不足取的。
因此，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個方面，理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系，已經(jīng)成為關系到我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵所在。
三、關于我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的三點建議
1、加強對大尺度空間規(guī)劃的理論研究和廣泛討論
目前，大尺度空間或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題已經(jīng)成為影響我國城市化進程和國際競爭力的重要方面，區(qū)域發(fā)展中需要協(xié)調(diào)的問題越來越多，不僅基礎設施協(xié)調(diào)建設方面的問題突出，資源開發(fā)與環(huán)境保護方面需要協(xié)調(diào)的矛盾也很多。因此，我國客觀上存在著對大尺度空間規(guī)劃的廣泛和迫切的需求，這也是我國開展新一輪國土規(guī)劃和提出把區(qū)域規(guī)劃作為“十一五”規(guī)劃工作重點的主要原因。
然而，新一輪的國土和區(qū)域規(guī)劃都還處于試點工作階段，我國以往在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃方面積累的經(jīng)驗不多，在學習和借鑒國外經(jīng)驗方面研究的也不夠深入，尤其是結(jié)合國情做的很不夠，如上一輪國土規(guī)劃的開展，并沒有完全了解國外的空間規(guī)劃體系與管理架構(gòu)，盲目地學習照搬國外經(jīng)驗，沒有充分考慮國土規(guī)劃與我國已有規(guī)劃管理體制的結(jié)合。所以，目前我國空間規(guī)劃發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)或存在問題較多的是大尺度規(guī)劃，三大空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展的重點在于高層次規(guī)劃。
在理論和方法研究層面，目前也還缺乏對大尺度或高層次規(guī)劃的相應支撐。如在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃試點工作中，都要求對國土或區(qū)域規(guī)劃的定位、性質(zhì)、目的、作用以及與其他規(guī)劃的關系等基本問題進行深入研究。在我國的空間規(guī)劃研究領域，目前對于國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系還沒有一個明確的說法，或者在認識上尚未統(tǒng)一，因此我國空間規(guī)劃體系以及不同層次規(guī)劃內(nèi)容的明確和彼此銜接，更是有待于深入研究的問題。
因此，我國大尺度空間規(guī)劃工作的開展，包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，目前迫切需要的是加強理論和方法研究，并進而統(tǒng)一認識。目前，這方面的工作都在進行，但主要是各部門內(nèi)部在做，如國土規(guī)劃部門在探討國土規(guī)劃的系統(tǒng)發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃部門在研究自身的體系問題，城市規(guī)劃部門在尋求城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的發(fā)展之路等。然而，問題的癥結(jié)并不在每一個小系統(tǒng)，而在整個空間規(guī)劃大系統(tǒng)，這也不是哪一個規(guī)劃主管部門內(nèi)部的事，而是三大空間規(guī)劃主管部門共同的事，是我國空間規(guī)劃研究工作者們共同的事。只有大家一起坐在空間規(guī)劃這個統(tǒng)一的平臺上，共同探討我國空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，國工規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的關系才有望從根本上得到理順。
2、建立我國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系
理順我國國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間關系，主要辦法和根本出路在于建立我國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。
前面討論提到，目前我國三大空間規(guī)劃主管部門都在考慮自成體系的發(fā)展，各自不太可能從三者協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮問題。如國土規(guī)劃部門提出的國土規(guī)劃空間體系基本上就是國外的空間規(guī)劃體系，把區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃基本上都涵蓋了，只是掛上了“國土規(guī)劃”的標簽而已。區(qū)域規(guī)劃部門根據(jù)主管部門的性質(zhì)，把城市規(guī)劃、國土規(guī)劃都歸入了專項規(guī)劃，認為只有區(qū)域規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃，排他的結(jié)果無非也是要自成體系地發(fā)展。如果這樣發(fā)展下去，其結(jié)果很令人擔憂。即使最終有一天三者能實現(xiàn)殊途同歸，但這期間要走多少彎路?因此，盡快破除部門意識，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，是我國空間規(guī)劃走向協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性舉措，也是理順各層次規(guī)劃之間關系的根本基礎。
建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，核心是要進行空間層次的合理劃分，確定各層次規(guī)劃的主要內(nèi)容，明確上下層次規(guī)劃相互之間的銜接關系，并將空間規(guī)劃體系與政府行政管理體系及其管理權(quán)限掛起鉤來。
3、理順我國空間規(guī)劃管理體制
從以上不難看出，理順空間規(guī)劃的管理體制是解決我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展問題的重要一環(huán)，這其中不同管理層面的工作重點不同。
(1)在國家管理層面，理順我國空間規(guī)劃管理體制的現(xiàn)實出路有兩條：一是實行空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個主管部門之下；二是在三頭管理的現(xiàn)行體制下，通過建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，明確各部門相應的事權(quán)范圍，避免規(guī)劃內(nèi)容上的交叉和空間上的重疊，也就是要對國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃各管到哪一個空間層次以及規(guī)劃的主要內(nèi)容進行必要的明確。
(2)在地方管理層面，關鍵是如何加強大尺度或高層次空間規(guī)劃的管理工作。如針對三大都市圈地區(qū)的綜合規(guī)劃，國務院發(fā)展研究中心的林家彬博士建議，在我國三大都市圈地區(qū)分別設置由中央政府和有關地方政府代表組成的“規(guī)劃辦公室”，作為常設的區(qū)際協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)在對都市圈的綜合規(guī)劃工作負責的同時，負有受理有關地方政府對區(qū)際利益沖突的申訴、進行調(diào)查、組織協(xié)商和提出協(xié)調(diào)意見的職責，國務院授權(quán)其對區(qū)域內(nèi)的區(qū)際利益沖突進行協(xié)調(diào)與仲裁。
(3)在基層管理層面，重點是建立和增強總體或綜合性規(guī)劃及其管理工作的權(quán)威性，統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃應成為基層空間開發(fā)建設的共同行動綱領，各個部門應該共同協(xié)力做好—個綜合性空間規(guī)劃，而不是每個部門各做各的，彼此缺乏協(xié)調(diào)，相互之間又不買賬。
總之，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃都是空間規(guī)劃的組成部分，促進和實現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是我國空間規(guī)劃發(fā)展的客觀需要，更是在市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的前提條件。要做到這一點，目前應該強調(diào)提高和統(tǒng)一認識，緊緊圍繞我國統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的建立這一核心，重點展開理論支撐性研究和行政管理協(xié)調(diào)兩方面的工作。
一、理論與經(jīng)驗借鑒：三者的聯(lián)系與區(qū)別
1、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃是從城市規(guī)劃發(fā)展而來的
國內(nèi)外規(guī)劃發(fā)展歷程表明是先有城市規(guī)劃，后有區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃是在城市規(guī)劃的基礎上逐漸發(fā)展而來的，而且城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃及國土規(guī)劃的聯(lián)系非常密切，不是能夠截然分割和彼此獨立的。例如，1933年制定的《雅典憲章》指出：“每個城市應該制定一個與國家規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相一致的城市規(guī)劃方案。”
區(qū)域規(guī)劃在西方國家出現(xiàn)于1920—1930年代，主要目的是要從大的空間范圍協(xié)調(diào)解決城市以及區(qū)域發(fā)展中的一些問題，如城市就業(yè)問題、區(qū)域均衡發(fā)展問題等。與此同時，在城市規(guī)劃中，也日益強調(diào)城市與周圍地區(qū)的整體性或不可分割，如的“大倫敦規(guī)劃”、“巴黎區(qū)域指導性規(guī)劃”都突出體現(xiàn)了這一點。我國近年來的城市規(guī)劃實踐，也是越來越重視區(qū)域分析工作，注重從區(qū)域范圍把握一個城市的發(fā)展。1990年代開始的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，就是應我國城市規(guī)劃對區(qū)域背景分析的客觀要求而產(chǎn)生的，所以說“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實質(zhì)上就是區(qū)域規(guī)劃”(仇保興，2004)。
國土規(guī)劃的概念源自日本，而日本的國土規(guī)劃也是在西方國家區(qū)域規(guī)劃的影響下形成和發(fā)展起來的，這可能與日本國土面積不大有關。日本“國土規(guī)劃”一般是指它的五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃：不過也有人把日本“國土規(guī)劃”理解為一個體系，包括日本《國土綜合開發(fā)法》中要求制定的一系列規(guī)劃。但是，{子細分析不難發(fā)現(xiàn)，日本《國土綜合開發(fā)法》中要求制定的一系列規(guī)劃，其實是由國家規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃兩個層次的空間規(guī)劃構(gòu)成的。日本的所謂國土規(guī)劃實踐是從區(qū)域規(guī)劃開始的。日本在1950年就頒布了《國土綜合開發(fā)法》，但是經(jīng)過了十多年的區(qū)域規(guī)劃實踐和經(jīng)驗積累之后，1962年才編制完成了它的第一個全國綜合開發(fā)規(guī)劃。
2、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是不同層次的空間規(guī)劃
盡管“區(qū)域”與“城市”之間的界線有時并不很清晰，但是，如果說城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是兩種不同層次的空間規(guī)劃，應該不會引起太大的爭議。因此，“國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是不同層次的空間規(guī)劃”之說能否成立，關鍵在于對國土規(guī)劃的理解，也就是到底該把國土規(guī)劃理解為“國家規(guī)劃”，還是“國家規(guī)劃謳域規(guī)劃”，甚至“國家規(guī)劃+區(qū)域規(guī)劃+城市規(guī)劃”？從邏輯上講，如果國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃要并列存在，那么只有在“國土規(guī)劃”即“國家規(guī)劃”的前提下，三者的并列關系才是成立的；否則，如果國土規(guī)劃包括了區(qū)域規(guī)劃甚至城市規(guī)劃在內(nèi)，三者的并列關系則不能成立。
對應于中文的“國土規(guī)劃”，英文中有national planning和territorial planning兩個詞，前者即“國家規(guī)劃”，后者則可用來指空間規(guī)劃體系(但多用于一些非英語國家)，如立陶宛的territorialplanning就明確說明包括了國家、區(qū)域、都市規(guī)劃三個層次；德國的空間規(guī)劃體系(raumordnung=spatial planning)也是我國國土規(guī)劃學習借鑒的主要對象，它包括了“聯(lián)邦國土整治綱要”、“州域規(guī)劃”、“區(qū)域規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“控制性土地利用規(guī)劃”等多層次的空間規(guī)劃。不過，在英文詞匯中，也只有national planning、regional planning、urban/city planning在概念上沒有包容關系，是可以并列的。
因此，如果國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃作為三類空間規(guī)劃并行存在，就不應該存在概念上的包容關系，即不能有空間上的重疊，只能是空間規(guī)劃體系中不同層次的規(guī)劃；那么，國土規(guī)劃應該是層次的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃次之，接下來是城市規(guī)劃；在規(guī)劃內(nèi)容上，三者應各有不同側(cè)重，但需要彼此銜接，共同構(gòu)成一個統(tǒng)—的空間規(guī)劃體系。
國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是三個大的空間層次，每個層次還可以下分若干子層次，如我國城市規(guī)劃就下分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃等層次；國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃同樣也都可以下分若干子層次；尤其對于我國這樣一個國土大國來說，國土規(guī)劃不一定僅僅是整個國家尺度的，區(qū)域規(guī)劃子層次的劃分也極為重要，國土和區(qū)域規(guī)劃的空間層次如何界定以及子層次如何細分都還有待于深入研究。
二、我國空間規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題
我國目前的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃是由三個部門分頭管理，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃分別是國土資源部、國家發(fā)改委和建設部的行政職能，雖說這種狀況與我國空間規(guī)劃發(fā)展所處的初級階段有關，但這明顯帶有中國特色，與我國以往計劃經(jīng)濟以及部門權(quán)力制衡的傳統(tǒng)管理模式也有一定的關系。
1、建設部主管的城市規(guī)劃
我國的城市規(guī)劃經(jīng)過了50多年的發(fā)展，在城市規(guī)劃技術及其實施管理上都積累了一定的經(jīng)驗，形成了相對比較規(guī)范的管理體制，打下了一定的專業(yè)教育基礎，建立了一支數(shù)萬人的規(guī)劃師隊伍。1990年代中期，受快速城市化發(fā)展進程的推動，適應城市與周圍地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，建設部開始主抓城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制工作，近幾年又開始推進城市群和都市圈規(guī)劃，建設部的規(guī)劃觸角實際上早已拓展到了區(qū)域范圍，這符合空間規(guī)劃從城市到區(qū)域的一般發(fā)展規(guī)律。
在我國目前的三大規(guī)劃主管部門中，建設部的城市規(guī)劃應該說是有技術和管理實力的。但是，在我國的管理部門分類上，建設部屬于專業(yè)管理部門，不是綜合管理部門。因而，盡管有(城市規(guī)劃法)作支撐，建設部的城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上還是受到了較大的制約。例如，目前仍有不少人認為城市規(guī)劃就是規(guī)劃城市，不涉及城市以外的地區(qū)；在內(nèi)容上，認為城市規(guī)劃所作的主要是布局城市道路、市政設施和公共設施等技術性工作；甚至還認為城市規(guī)劃屬于專項規(guī)劃或部門規(guī)劃而非綜合規(guī)劃。
2、國家發(fā)改委主管的區(qū)域規(guī)劃
區(qū)域規(guī)劃在我國開展的并不算晚，1950年代，我國學習引進前蘇聯(lián)的區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗，為了推動新工業(yè)城市的建設，1956年國家建委就做出了《關于開展區(qū)域規(guī)劃工作的決定》。在1978年的全國城市工作會議上，又再一次決定要開展區(qū)域規(guī)劃工作。但是，由于多方面的原因，我國在區(qū)域規(guī)劃及其管理方面一直沒有形成體系，與城市規(guī)劃之間的銜接關系也沒有很好地建立起來，尤其是1980年代引入國土規(guī)劃以后，區(qū)域規(guī)劃基本上被國土規(guī)劃掩蓋了，因此至今還普遍存在著“國土規(guī)劃就是區(qū)域規(guī)劃”的認識和說法。然而，在行政管理職能的劃分上，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的關系并沒有得到明確，區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃仍然是當時國家計委的兩項職能。1998年國土規(guī)劃職能劃歸新成立的國土資源部時，區(qū)域規(guī)劃的職能仍然留在了國家計委，即目前的國家發(fā)改委。
為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家發(fā)改委成立以來，十分重視其職能范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃工作，加強了區(qū)域規(guī)劃研究，并著手開展區(qū)域規(guī)劃試點，還明確提出要在“十一五”規(guī)劃中，把區(qū)域規(guī)劃放在突出重要的位置。從行政職能角度來說，國家發(fā)改委抓區(qū)域規(guī)劃是名正言順，而且它具有綜合協(xié)調(diào)職能，但其空間規(guī)劃技術力量與管理基礎都比較薄弱。
3、國土資源部主管的國土規(guī)劃
從1980年代初開始，我國就開始了為期不短的第一輪國土規(guī)劃工作。十一屆三中全會以后，在新的發(fā)展形勢下，資源的合理開發(fā)和有效利用成為人們關注的熱點。經(jīng)過考察學習日本的國土規(guī)劃。西德的空間規(guī)劃等，我國提出了開展以國土資源開發(fā)、利用、整治為核心的國土規(guī)劃工作。1981年國家建委成立了國土局，不久因國家建委撤銷，國土局被劃歸到國家計委。隨后，國土規(guī)劃工作從松花湖地區(qū)、京津唐地區(qū)等國土規(guī)劃試點開始，迅速向全國各省區(qū)推廣；國家計委還組織力量編寫了“全國國土總體規(guī)劃綱要”。1990年代初，全國多數(shù)省區(qū)都編制了省區(qū)級國土規(guī)劃，有些還編制了省內(nèi)經(jīng)濟區(qū)，地區(qū)或縣域國土規(guī)劃。1990年代中期以后，國土規(guī)劃工作基本上處于停滯狀態(tài)。對我國第一輪國土規(guī)劃的評價，普遍認為在摸清資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規(guī)劃的指導作用。
1998年國家機構(gòu)調(diào)整，把國土規(guī)劃管理職能劃歸新成立的國土資源部，2001年國土資源部開始力抓新一輪的國土規(guī)劃工作，首批確定了天津和深圳兩個試點。目前首批試點工作已經(jīng)基本結(jié)束，第二批的新疆和遼寧兩個試點正在編制的過程之中。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術和管理工作基礎也都比較薄弱，在行使國土規(guī)劃職能的過程中，顯得有些力不從心。
4、空間規(guī)劃發(fā)展中存在的主要問題
目前，我國空間規(guī)劃發(fā)展中存在的突出問題是規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和實施不力；在基層則具體表現(xiàn)為規(guī)劃打架，各種規(guī)劃之間相互矛盾、彼此沖突，令地方政府無所適從，規(guī)劃難以得到執(zhí)行和實施。這些問題與我國空間規(guī)劃的三頭管理現(xiàn)狀有著一定的關系。因為各部門都從各自主管職能出發(fā)抓層層落實，其結(jié)果就是從上到下一竿子插到底，各種規(guī)劃都不分層次地全國、省、市、縣、鄉(xiāng)層層編，就出現(xiàn)了針對同一城市空間，不僅有城市總體規(guī)劃，還有國土規(guī)劃甚至區(qū)域規(guī)劃，由此帶來的規(guī)劃內(nèi)容重復和空間重疊問題可想而知。
如果規(guī)劃僅僅作為政府決策的參考或信息源，或作為研究問題和統(tǒng)一認識的一個必要過程，在不考慮規(guī)劃成本的前提下，規(guī)劃做的多些甚至彼此不協(xié)調(diào)，關系也不是很大，政府領導層或主要決策者在決策過程中可以汲取其中有用的部分，或從中再去進行必要的平衡。然而，如果規(guī)劃本身就已經(jīng)是決策或是要執(zhí)行的政策，甚至被賦予了法律效力，那么規(guī)劃之間的相互矛盾和彼此沖突帶來的問題就嚴重了，尤其是在市場經(jīng)濟條件和入世以后的形勢下。因此，在沒有理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃相互關系及其管理體制的前提下，片面強調(diào)各種規(guī)劃的法制化是不足取的。
因此，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個方面，理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系，已經(jīng)成為關系到我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵所在。
三、關于我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的三點建議
1、加強對大尺度空間規(guī)劃的理論研究和廣泛討論
目前，大尺度空間或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題已經(jīng)成為影響我國城市化進程和國際競爭力的重要方面，區(qū)域發(fā)展中需要協(xié)調(diào)的問題越來越多，不僅基礎設施協(xié)調(diào)建設方面的問題突出，資源開發(fā)與環(huán)境保護方面需要協(xié)調(diào)的矛盾也很多。因此，我國客觀上存在著對大尺度空間規(guī)劃的廣泛和迫切的需求，這也是我國開展新一輪國土規(guī)劃和提出把區(qū)域規(guī)劃作為“十一五”規(guī)劃工作重點的主要原因。
然而，新一輪的國土和區(qū)域規(guī)劃都還處于試點工作階段，我國以往在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃方面積累的經(jīng)驗不多，在學習和借鑒國外經(jīng)驗方面研究的也不夠深入，尤其是結(jié)合國情做的很不夠，如上一輪國土規(guī)劃的開展，并沒有完全了解國外的空間規(guī)劃體系與管理架構(gòu)，盲目地學習照搬國外經(jīng)驗，沒有充分考慮國土規(guī)劃與我國已有規(guī)劃管理體制的結(jié)合。所以，目前我國空間規(guī)劃發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)或存在問題較多的是大尺度規(guī)劃，三大空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展的重點在于高層次規(guī)劃。
在理論和方法研究層面，目前也還缺乏對大尺度或高層次規(guī)劃的相應支撐。如在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃試點工作中，都要求對國土或區(qū)域規(guī)劃的定位、性質(zhì)、目的、作用以及與其他規(guī)劃的關系等基本問題進行深入研究。在我國的空間規(guī)劃研究領域，目前對于國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系還沒有一個明確的說法，或者在認識上尚未統(tǒng)一，因此我國空間規(guī)劃體系以及不同層次規(guī)劃內(nèi)容的明確和彼此銜接，更是有待于深入研究的問題。
因此，我國大尺度空間規(guī)劃工作的開展，包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，目前迫切需要的是加強理論和方法研究，并進而統(tǒng)一認識。目前，這方面的工作都在進行，但主要是各部門內(nèi)部在做，如國土規(guī)劃部門在探討國土規(guī)劃的系統(tǒng)發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃部門在研究自身的體系問題，城市規(guī)劃部門在尋求城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的發(fā)展之路等。然而，問題的癥結(jié)并不在每一個小系統(tǒng)，而在整個空間規(guī)劃大系統(tǒng)，這也不是哪一個規(guī)劃主管部門內(nèi)部的事，而是三大空間規(guī)劃主管部門共同的事，是我國空間規(guī)劃研究工作者們共同的事。只有大家一起坐在空間規(guī)劃這個統(tǒng)一的平臺上，共同探討我國空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，國工規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的關系才有望從根本上得到理順。
2、建立我國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系
理順我國國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間關系，主要辦法和根本出路在于建立我國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。
前面討論提到，目前我國三大空間規(guī)劃主管部門都在考慮自成體系的發(fā)展，各自不太可能從三者協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮問題。如國土規(guī)劃部門提出的國土規(guī)劃空間體系基本上就是國外的空間規(guī)劃體系，把區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃基本上都涵蓋了，只是掛上了“國土規(guī)劃”的標簽而已。區(qū)域規(guī)劃部門根據(jù)主管部門的性質(zhì)，把城市規(guī)劃、國土規(guī)劃都歸入了專項規(guī)劃，認為只有區(qū)域規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃，排他的結(jié)果無非也是要自成體系地發(fā)展。如果這樣發(fā)展下去，其結(jié)果很令人擔憂。即使最終有一天三者能實現(xiàn)殊途同歸，但這期間要走多少彎路?因此，盡快破除部門意識，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，是我國空間規(guī)劃走向協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性舉措，也是理順各層次規(guī)劃之間關系的根本基礎。
建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，核心是要進行空間層次的合理劃分，確定各層次規(guī)劃的主要內(nèi)容，明確上下層次規(guī)劃相互之間的銜接關系，并將空間規(guī)劃體系與政府行政管理體系及其管理權(quán)限掛起鉤來。
3、理順我國空間規(guī)劃管理體制
從以上不難看出，理順空間規(guī)劃的管理體制是解決我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展問題的重要一環(huán)，這其中不同管理層面的工作重點不同。
(1)在國家管理層面，理順我國空間規(guī)劃管理體制的現(xiàn)實出路有兩條：一是實行空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個主管部門之下；二是在三頭管理的現(xiàn)行體制下，通過建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，明確各部門相應的事權(quán)范圍，避免規(guī)劃內(nèi)容上的交叉和空間上的重疊，也就是要對國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃各管到哪一個空間層次以及規(guī)劃的主要內(nèi)容進行必要的明確。
(2)在地方管理層面，關鍵是如何加強大尺度或高層次空間規(guī)劃的管理工作。如針對三大都市圈地區(qū)的綜合規(guī)劃，國務院發(fā)展研究中心的林家彬博士建議，在我國三大都市圈地區(qū)分別設置由中央政府和有關地方政府代表組成的“規(guī)劃辦公室”，作為常設的區(qū)際協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)在對都市圈的綜合規(guī)劃工作負責的同時，負有受理有關地方政府對區(qū)際利益沖突的申訴、進行調(diào)查、組織協(xié)商和提出協(xié)調(diào)意見的職責，國務院授權(quán)其對區(qū)域內(nèi)的區(qū)際利益沖突進行協(xié)調(diào)與仲裁。
(3)在基層管理層面，重點是建立和增強總體或綜合性規(guī)劃及其管理工作的權(quán)威性，統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃應成為基層空間開發(fā)建設的共同行動綱領，各個部門應該共同協(xié)力做好—個綜合性空間規(guī)劃，而不是每個部門各做各的，彼此缺乏協(xié)調(diào)，相互之間又不買賬。
總之，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃都是空間規(guī)劃的組成部分，促進和實現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是我國空間規(guī)劃發(fā)展的客觀需要，更是在市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的前提條件。要做到這一點，目前應該強調(diào)提高和統(tǒng)一認識，緊緊圍繞我國統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的建立這一核心，重點展開理論支撐性研究和行政管理協(xié)調(diào)兩方面的工作。