1998年以前，黃河下游防洪工程建設(shè)一直實行傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的修、防、管、營四位一體的建設(shè)管理模式。自１９９９年開始，根據(jù)國家和水利部的要求，黃河下游防洪工程全面實行了“項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制”。對黃河下游防洪工程的管理，按照政府監(jiān)督、建設(shè)單位負責(zé)、施工單位保證、監(jiān)理單位控制模式運行，在確保工程質(zhì)量、合理控制工程投資、提高工程效益等方面效果顯著。
從1999年以來，黃河防洪工程建設(shè)實施過程，除河道整治工程因涉及遷占賠償量小基本能夠按合同工期順利完成外，有不少大堤加高、機淤固堤等涉及地方協(xié)調(diào)的工程問題，不能按合同確定的目標(biāo)工期完成，影響了防洪工程的施工進度。
一、施工準(zhǔn)備階段建設(shè)單位的主要工作內(nèi)容
施工準(zhǔn)備是建設(shè)單位為保證工程開工建設(shè)所必須完成的工作。其主要內(nèi)容包括：施工現(xiàn)場征地及遷占賠償、四通一平、必需的生產(chǎn)生活臨時建筑、組織招標(biāo)投標(biāo)等。施工準(zhǔn)備工作進展的好壞直接影響工程施工能否按計劃進行。
二、施工準(zhǔn)備階段影響工程順利實施的主要因素
１．個別工程設(shè)計前期勘察資料不全
黃河下游機淤固堤工程在黃河大堤沿背河布置，而背河沿線分布有大量的村莊，有的村莊緊靠大堤，在調(diào)查遷安及附著物賠償時，因任務(wù)量大，勘察設(shè)計單位勘察時間較短，造成對個別遷安及附著物賠償數(shù)量調(diào)查不全，致使建設(shè)單位賠償過程中資金緊張，相應(yīng)增加賠償工作難度，部分賠償工作長期解決不了，從而影響整個工程的工期。
２．遷占賠償工作量大、面廣
黃河防洪工程土地征用、遷占及附著物賠償方面具有量大、線長、面廣、涉及地域多、群眾多等特點。遷占賠償能否按時完成直接影響到工程能否按計劃開工建設(shè)，是影響工程建設(shè)工期的關(guān)鍵因素。除了部分工程因合同工期制定不十分合理外，遷安及附著物賠償數(shù)量不足而導(dǎo)致工期延誤外，大部分是因為遷占賠償工作不能按工程進度計劃及時完成造成的。
遷占賠償工作不能及時按工程進度計劃完成的主要原因有以下幾個方面：
（１）土地劃撥不能及時到位，取得有關(guān)土地使用權(quán)較為困難。同時從土地征用計劃下達至工程正式實施，留給建設(shè)單位做賠償工作的時間較短，也勢必增加工作難度。
（２）目前建設(shè)單位在征用土地時一般是和當(dāng)?shù)卣Y(jié)合，由政府出面協(xié)調(diào)所屬各相關(guān)部門，而黃河部門和當(dāng)?shù)卣谛姓蠜]有隸屬關(guān)系，政府部門在參與過程中，過去由于黃河防洪工程公益性的特點及地方行政首長負責(zé)制，地方很支持；實行招標(biāo)投標(biāo)后，政府部門的各級人員對黃河防洪工程建設(shè)的認識有所變化，使遷占賠償工作進度各不相同。
（３）黃河防洪工程永久征地、挖地和其他臨時占地用量大，且目前灘區(qū)人多地少的局面較為突出，僅能維持溫飽問題和最基本的生活所需，盡管已按黃河防洪工程賠償標(biāo)準(zhǔn)給予了相應(yīng)補償，但根植于農(nóng)民心中的以土地為生的觀念使他們顧慮重重，不愿失去自己的土地使用權(quán)力。
（４）機淤固堤工程所需挖地數(shù)量較大，且挖地較深，對土地破壞嚴重，按照新的土地政策，須對土地進行還淤復(fù)耕，而大部分挖地不具備復(fù)淤還耕條件，造成群眾抵觸情緒較大。
（５）由于黃河防洪工程用地量大，方方面面的協(xié)調(diào)需要大量的人力，加之工作周期過短，建設(shè)單位在人手方面欠缺。
三、采取的主要措施與對策
施工準(zhǔn)備是基本建設(shè)前期工作的主要內(nèi)容之一，是組織施工的一個重要手段。施工準(zhǔn)備工作做得不好，不但直接影響工程工期，而且還嚴重影響了工程質(zhì)量，導(dǎo)致索賠不斷發(fā)生，增加了工程投資。所以建設(shè)單位要和有關(guān)單位密切協(xié)作，切實做好施工準(zhǔn)備工作。
１．適當(dāng)調(diào)整建設(shè)管理機構(gòu)
由于黃河河道、堤防較長，每年的基本建設(shè)工程具有項目多、戰(zhàn)線長、地點分散的特點，一個建設(shè)單位同時管理十幾個甚至幾十個項目的建設(shè)，建設(shè)戰(zhàn)線長的達１８０余ｋｍ，僅靠地市河務(wù)部門來履行建設(shè)單位的職責(zé)，就顯得有些力不從心，應(yīng)依托現(xiàn)行的建設(shè)管理機構(gòu)，進一步落實項目法人責(zé)任制，選擇有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較高的組織協(xié)調(diào)能力，作風(fēng)正派、深入實際的人組建前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門處理遷占賠償工作，做好施工準(zhǔn)備。
２．合理安排施工工期
建設(shè)單位在制定工程建設(shè)總目標(biāo)時，要充分考慮各類工程的工程結(jié)構(gòu)、工程性質(zhì)，制定合理的工程施工工期，對一些特殊的工程（如應(yīng)急度汛工程）應(yīng)采用提前招標(biāo)等方式，給工程建設(shè)留下充裕的建設(shè)時間，以便能確保工程質(zhì)量，節(jié)約工程投資。
３．加大地方政府的行政調(diào)控力度
黃河防洪基本建設(shè)工程屬于社會公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，黃河河務(wù)部門直屬流域機構(gòu)管轄，與地方政府在行政上沒有直接的隸屬關(guān)系，而遷占賠償工作直接涉及到地方的經(jīng)濟利益，所以遷占賠償工作要充分依靠當(dāng)?shù)卣?，解決問題注意策略，盡量講政策、擺事實，加強宣傳，講清道理，取得相互理解，盡力提前做好自己應(yīng)做的工作，強調(diào)工作的主動性，取得地方政府和有關(guān)部門的支持，必要時可以借助行政手段，來解決遷占賠償問題。
４．及時出臺有關(guān)文件
根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對黃河治理的要求，適應(yīng)傳統(tǒng)治黃向現(xiàn)代治黃轉(zhuǎn)變的需求，不斷地加強治黃方略研究，根據(jù)新《土地法》的要求及時出臺水利水電工程建設(shè)土地遷占賠償標(biāo)準(zhǔn)，以克服這一制約工程建設(shè)進度的關(guān)鍵和難點。
從1999年以來，黃河防洪工程建設(shè)實施過程，除河道整治工程因涉及遷占賠償量小基本能夠按合同工期順利完成外，有不少大堤加高、機淤固堤等涉及地方協(xié)調(diào)的工程問題，不能按合同確定的目標(biāo)工期完成，影響了防洪工程的施工進度。
一、施工準(zhǔn)備階段建設(shè)單位的主要工作內(nèi)容
施工準(zhǔn)備是建設(shè)單位為保證工程開工建設(shè)所必須完成的工作。其主要內(nèi)容包括：施工現(xiàn)場征地及遷占賠償、四通一平、必需的生產(chǎn)生活臨時建筑、組織招標(biāo)投標(biāo)等。施工準(zhǔn)備工作進展的好壞直接影響工程施工能否按計劃進行。
二、施工準(zhǔn)備階段影響工程順利實施的主要因素
１．個別工程設(shè)計前期勘察資料不全
黃河下游機淤固堤工程在黃河大堤沿背河布置，而背河沿線分布有大量的村莊，有的村莊緊靠大堤，在調(diào)查遷安及附著物賠償時，因任務(wù)量大，勘察設(shè)計單位勘察時間較短，造成對個別遷安及附著物賠償數(shù)量調(diào)查不全，致使建設(shè)單位賠償過程中資金緊張，相應(yīng)增加賠償工作難度，部分賠償工作長期解決不了，從而影響整個工程的工期。
２．遷占賠償工作量大、面廣
黃河防洪工程土地征用、遷占及附著物賠償方面具有量大、線長、面廣、涉及地域多、群眾多等特點。遷占賠償能否按時完成直接影響到工程能否按計劃開工建設(shè)，是影響工程建設(shè)工期的關(guān)鍵因素。除了部分工程因合同工期制定不十分合理外，遷安及附著物賠償數(shù)量不足而導(dǎo)致工期延誤外，大部分是因為遷占賠償工作不能按工程進度計劃及時完成造成的。
遷占賠償工作不能及時按工程進度計劃完成的主要原因有以下幾個方面：
（１）土地劃撥不能及時到位，取得有關(guān)土地使用權(quán)較為困難。同時從土地征用計劃下達至工程正式實施，留給建設(shè)單位做賠償工作的時間較短，也勢必增加工作難度。
（２）目前建設(shè)單位在征用土地時一般是和當(dāng)?shù)卣Y(jié)合，由政府出面協(xié)調(diào)所屬各相關(guān)部門，而黃河部門和當(dāng)?shù)卣谛姓蠜]有隸屬關(guān)系，政府部門在參與過程中，過去由于黃河防洪工程公益性的特點及地方行政首長負責(zé)制，地方很支持；實行招標(biāo)投標(biāo)后，政府部門的各級人員對黃河防洪工程建設(shè)的認識有所變化，使遷占賠償工作進度各不相同。
（３）黃河防洪工程永久征地、挖地和其他臨時占地用量大，且目前灘區(qū)人多地少的局面較為突出，僅能維持溫飽問題和最基本的生活所需，盡管已按黃河防洪工程賠償標(biāo)準(zhǔn)給予了相應(yīng)補償，但根植于農(nóng)民心中的以土地為生的觀念使他們顧慮重重，不愿失去自己的土地使用權(quán)力。
（４）機淤固堤工程所需挖地數(shù)量較大，且挖地較深，對土地破壞嚴重，按照新的土地政策，須對土地進行還淤復(fù)耕，而大部分挖地不具備復(fù)淤還耕條件，造成群眾抵觸情緒較大。
（５）由于黃河防洪工程用地量大，方方面面的協(xié)調(diào)需要大量的人力，加之工作周期過短，建設(shè)單位在人手方面欠缺。
三、采取的主要措施與對策
施工準(zhǔn)備是基本建設(shè)前期工作的主要內(nèi)容之一，是組織施工的一個重要手段。施工準(zhǔn)備工作做得不好，不但直接影響工程工期，而且還嚴重影響了工程質(zhì)量，導(dǎo)致索賠不斷發(fā)生，增加了工程投資。所以建設(shè)單位要和有關(guān)單位密切協(xié)作，切實做好施工準(zhǔn)備工作。
１．適當(dāng)調(diào)整建設(shè)管理機構(gòu)
由于黃河河道、堤防較長，每年的基本建設(shè)工程具有項目多、戰(zhàn)線長、地點分散的特點，一個建設(shè)單位同時管理十幾個甚至幾十個項目的建設(shè)，建設(shè)戰(zhàn)線長的達１８０余ｋｍ，僅靠地市河務(wù)部門來履行建設(shè)單位的職責(zé)，就顯得有些力不從心，應(yīng)依托現(xiàn)行的建設(shè)管理機構(gòu)，進一步落實項目法人責(zé)任制，選擇有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較高的組織協(xié)調(diào)能力，作風(fēng)正派、深入實際的人組建前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門處理遷占賠償工作，做好施工準(zhǔn)備。
２．合理安排施工工期
建設(shè)單位在制定工程建設(shè)總目標(biāo)時，要充分考慮各類工程的工程結(jié)構(gòu)、工程性質(zhì)，制定合理的工程施工工期，對一些特殊的工程（如應(yīng)急度汛工程）應(yīng)采用提前招標(biāo)等方式，給工程建設(shè)留下充裕的建設(shè)時間，以便能確保工程質(zhì)量，節(jié)約工程投資。
３．加大地方政府的行政調(diào)控力度
黃河防洪基本建設(shè)工程屬于社會公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，黃河河務(wù)部門直屬流域機構(gòu)管轄，與地方政府在行政上沒有直接的隸屬關(guān)系，而遷占賠償工作直接涉及到地方的經(jīng)濟利益，所以遷占賠償工作要充分依靠當(dāng)?shù)卣?，解決問題注意策略，盡量講政策、擺事實，加強宣傳，講清道理，取得相互理解，盡力提前做好自己應(yīng)做的工作，強調(diào)工作的主動性，取得地方政府和有關(guān)部門的支持，必要時可以借助行政手段，來解決遷占賠償問題。
４．及時出臺有關(guān)文件
根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對黃河治理的要求，適應(yīng)傳統(tǒng)治黃向現(xiàn)代治黃轉(zhuǎn)變的需求，不斷地加強治黃方略研究，根據(jù)新《土地法》的要求及時出臺水利水電工程建設(shè)土地遷占賠償標(biāo)準(zhǔn)，以克服這一制約工程建設(shè)進度的關(guān)鍵和難點。