公考熱點－水資源開發(fā)利用和保護
在影響社會經濟發(fā)展和人民生活的各種要素中，淡水資源占有極為特殊的地位。今天的人類，可以沒有石油，可以沒有電力，也可以沒有煤炭，但絕對不能沒有淡水。因為人類沒有石油電力煤炭這些東西，照樣可以生存，至多回到刀耕火種的年代；但這個世界上如果沒有了水，我們人類連同這個世界就會一同消亡。所以，淡水資源，不僅制約著社會經濟的發(fā)展，而且制約著人類的生存和生存質量，它的作用，是任何其他資源無法替代的。
淡水資源是這樣的重要，但長期以來卻受到人類的不公正待遇。不注意珍惜它，保護它。久而久之，積累了越來越多的問題。今年9月份在北京召開的第五屆世界水大會上，來自世界上許多國家的專家學者，對世界淡水資源的現狀及未來表示了非常的憂慮。有人測算，當前，全球80多個國家的約15億人口面臨淡水不足，其中，26個國家的3億人口完全生活在缺水狀態(tài)。預計到2025年，全世界將有30億人口缺水，涉及的國家和地區(qū)達40多個。這就是說，在21世紀，全世界面臨著一個共同的課題，就是水資源短缺的挑戰(zhàn)。
一、我國淡水資源開發(fā)利用和保護狀況
中國淡水資源的狀況，如果用一句話概括，那就是“形勢非常嚴峻”。如果具體說，可把它歸納為以下三個方面：
一是中國人多水少的矛盾越來越突出，北方缺水的情況越來越嚴重。大家知道，中國基本的國情，就是人多。隨著中國人口的逐步增加，水資源同人口之間的矛盾越來越尖銳。據有關部門測算，當今中國淡水資源的總量為2.8萬億立方米，居世界第六位。但由于現在已有13億多人口，人均占有量僅為2240立方米，約為世界人均水平的1/4。按照國際公認的標準，人均低于3000立方米為輕度缺水；低于2000立方米為中度缺水；低于1000立方米為重度缺水；低于500立方米為極度缺水。這樣算來，中國總體上已進入中度缺水國家的行列。
中國淡水資源不僅不豐富，而且分布十分不均衡，為缺水的地區(qū)主要在北方。據統(tǒng)計，長江流域及其以南地區(qū)，土地面積只占全國的36.5%，水資源量卻占了81%；淮河流域及其以北的地區(qū)，土地面積占全國的63.5%，而水資源量僅占了19%。水資源為緊缺的黃、淮、海河流域本身，水資源量只占全國的7.7%。目前，中國有16個省(區(qū)、市)人均水資源量(不包括過境水)低于1000立方米的嚴重缺水線，有6個省、區(qū)(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源量低于500立方米的極度缺水線。
二是水資源污染波及全國。如果從水資源人均占有量上說，中國缺水主要是指北方區(qū)域的話，那么，水資源的污染卻是一個具有全國性的問題。而且，越是豐水區(qū)和大城市，越是人口密集地區(qū)，往往污染越是嚴重。結果豐水區(qū)出現水質性缺水的現象。這是中國水資源更為嚴重的問題。近，中國水利部門對全國約700條大中河流近10萬公里的河段進行水質檢測，結果是近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴重污染，不少河水已失去使用價值。另據調查，目前全國有90%以上的城市水域，受到不同程度的污染；在部分流域和地區(qū)，水污染已從江河支流向干流延伸、從地表向地下滲透、從陸域向海域發(fā)展、從城市向農村蔓延、從東部向西部擴展。近年來中國廢水、污水排放量以每年18億噸的速度增加，全國工業(yè)廢水和生活污水每天的排放量近1.64億噸，其中約80%未經處理直接排入水域。
三是用水效率低和過度開發(fā)并存。首先是用水效率低，而且，越是缺水的地方，效率就越低。比如，嚴重缺水的黃河流域，農業(yè)灌溉大量采用的還是大漫灌方式。寧夏、內蒙灌區(qū)，每畝農地平均用水量都在1000立方米以上，比節(jié)水灌區(qū)高幾倍到十幾倍；農業(yè)用水利用率普遍偏低，目前，生產單位糧食的用水量是發(fā)達國家的2倍~2.5倍。
農業(yè)用水如此，工業(yè)用水也是如此。目前中國工業(yè)用水重復利用率遠低于先進國家75%的水平，單位GDP用水量是先進國家的十幾倍到幾十倍，一些重要產品單位耗水量也比國外先進水平高幾倍，甚至幾十倍。
其次是對水資源過度開采的情況日趨嚴重。比如海河流域，海河流域是中國人口密集的地區(qū)之一，包括北京、天津、河北大部分地區(qū)和山東、山西、內蒙、河南部分地區(qū)，區(qū)域內有26個大中城市。這個地區(qū)也是中國為缺水的地區(qū)，人均只有293立方米。這些年來，這里的社會經濟的狀況發(fā)生了很大變化。同20世紀50 年代比，人口增加一倍，灌溉面積增加6倍，GDP增加30多倍，使得總用水量增加了4倍，大大超過水資源的承載力。結果，地表水、地下水長期過度開采，開采率達到98%，遠遠超出40%的警戒線。
據水利部提供的數據顯示，全國地下水超采區(qū)已從20世紀80年代的56個，擴展到目前的164個，超采面積也由8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里；年均地下水超采量超過100億立方米，有6萬多平方公里的地面出現不同程度的沉降。
一方面，中國的淡水資源就不夠豐富；另一方面，用水的浪費，水質的嚴重污染，使得可用淡水更加緊張。從上個世紀80年代以來，中國的缺水現象由局部逐漸蔓延至全國，對農業(yè)和國民經濟帶來了嚴重影響。據統(tǒng)計，在正常年景下，中國缺水總量估計已達400億立方米，“十五”期間，農田受旱面積年均達到3.85億畝，平均每年因旱減產糧食350億公斤。全國農村有3.2億人飲水不安全。有400余座城市供水不足，較為嚴重缺水的有110座，缺水和水的污染，對環(huán)境和人的身心健康都產生嚴重的影響。
二、淡水資源開發(fā)利用和保護問題產生的原因
一是客觀上的原因，像干旱缺水，水資源時空分布不均這些問題，是中國的自然、地理、氣象等多方面客觀條件造成的，可以說這是“天之稟賦”。這些問題，就目前科學技術的發(fā)展水平看，解決起來，能力還非常有限，只能是熟悉它、適應它，在此基礎上適當改造它。
二是主觀上的原因，像水的浪費和水的污染，許多都是人為造成的。其中，較為普遍、也為嚴重的是，長期以來，我們的發(fā)展觀以及干部考核制度存在一些缺陷，有些政府官員，把經濟的發(fā)展，錯誤地理解為是單一的GDP的發(fā)展；把GDP的增長，看作是自己官職升遷的捷徑。有了這樣一個觀念，他們發(fā)展經濟就會產生短期行為，用他們習以為常的粗放的方式取得眼前的業(yè)績，在資源的利用上大手大腳，甚至為了取得一時的經濟增長，不惜以犧牲污染環(huán)境為代價，將成千上萬噸有害物質排泄到江河湖海。
三是發(fā)展和經濟增長方式上的原因。中國改革開放以來，經濟總量迅速增加，人口也增加了許多，在人口和經濟總量都有大量增加、而水資源總量大體不變的的情況下，只有用先進的、科學的、節(jié)約的經濟增長方式，才能使它們相適應。但由于種種原因，這個問題并沒有解決好。
四是體制上的原因。長期以來，我國水資源的管理，基本上還是單一的、依靠以行政為主導的管理模式，供水和污水處理的主體，絕大多數還是靠國家財政撥款的事業(yè)單位。市場在水資源配置中的基礎性作用沒有得到發(fā)揮，水價等促進水資源節(jié)約保護的經濟手段沒有形成，水資源開發(fā)利用的主體沒有節(jié)約保護的內在動力，公眾沒有參與到水資源管理中來，使得水資源短缺、水污染等問題一直得不到有效解決。
三、淡水資源開發(fā)利用和保護的治理措施
面對水資源的嚴峻挑戰(zhàn)，中國的決策層和普通百姓都開始行動起來。在“十一五”規(guī)劃中我們可以看到，中國政府已經清醒地認識到中國水資源對社會經濟發(fā)展的制約和挑戰(zhàn)，告誡人們要增強憂患意識，并提出了樹立科學發(fā)展觀、改變經濟增長方式等非常重要的、有針對性的指導方針。值得注意的是，“十一五”規(guī)劃，第提出了有關水資源必須完成的具體管理指標，比如，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農業(yè)灌溉用水有效利用系數提高到0.5，主要污染物排放量減少10%。
一是加快南水北調工程進度。中國鬧水荒，主要是指北方。特別是近20年來的自然變化和人類活動的影響，水資源南多北少的趨勢更加嚴重。這種由自然、地理、氣象等因素所形成的水資源分布情況，單用軟科學的辦法是很難解決問題的。必須用硬辦法。正在進行中的南水北調工程，就是硬辦法之一。“十一五”規(guī)劃明確提出，要加快南水北調工程。
二是進一步全面推進節(jié)水型社會建設。建設節(jié)水型社會，是“十五”計劃就提出的一項戰(zhàn)略措施。并且取得了明顯成效。它是解決中國干旱缺水問題根本、有效的戰(zhàn)略舉措，也是促進經濟增長方式轉變的重要手段和基本途徑。進入“十一五”以后，同過去相比的一個顯著特點，就是在深化節(jié)水型社會的建設中，特別強調了以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領和改變經濟增長方式，不再是GDP決定一切，而是把包括節(jié)水指標、治污指標在內的綜合性指標，作為考核干部政績的依據。
三是加快水資源管理體制改革和機制創(chuàng)新。
（一）、完善流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制。重點是合理劃分流域與區(qū)域管理的事權。加強流域取用水總量控制、水功能區(qū)監(jiān)督和水量調度管理職能，探索建立流域科學決策民主管理機制。同時，加快水資源統(tǒng)一管理進程，對有關資源管理的職能進行歸并，強化各區(qū)域水資源監(jiān)督管理的能力。鼓勵用水戶參與用水管理，通過多種形式使用水戶參與到水量分配、水價制定等水管理事務中來，促進政府調控、市場引導、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制的形成。
（二）、推進水務體制改革。重點是，建立健全政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的水務管理體制。在國家政策指導下，積極推進水務產業(yè)化與市場化進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務良性運行機制。建立多元化、多渠道、多層次的水務投融資機制。加強政府對水務市場的監(jiān)管，構建有利于水務行業(yè)市場化、產業(yè)化發(fā)展的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施。整合水務產業(yè)，培育跨區(qū)域的大型水務集團，推進水務行業(yè)產權制度改革。
（三）、創(chuàng)新水資源管理的內在機制。其中包括，充分發(fā)揮市場在水資源管理中的作用，通過經濟手段的運用，促進全社會建立節(jié)水防污的內在激勵機制。積極推進水價改革，建立科學合理、促進水資源高效利用的水價形成機制。開征中央電廠和農業(yè)用水水資源費，研究制定促進節(jié)水的水資源費收取機制。合理提高水利工程供水水價和城市供水水價。全面開征污水處理費，并調整費用水平。實行用水超計劃、超定額累進加價制度，適當拉開高耗水行業(yè)和其他行業(yè)用水差價。制定水權交易市場規(guī)則，規(guī)范水權轉讓價格，推進水權有償轉讓，實現超用加價、節(jié)約有獎、轉讓有償。據了解，到２０１０年，中國將初步建立起我國節(jié)水型社會的法律、行政、經濟技術政策、宣傳教育體系，萬元ＧＤＰ用水量降低２０％；全國農業(yè)灌溉水有效利用系數從０．４５提高到０．５，全國農業(yè)灌溉用水基本實現零增長；單位工業(yè)增加值用水量降低３０％；服務業(yè)用水效率接近同期國際先進水平。我們堅信，這些目標一定能夠達到。
在影響社會經濟發(fā)展和人民生活的各種要素中，淡水資源占有極為特殊的地位。今天的人類，可以沒有石油，可以沒有電力，也可以沒有煤炭，但絕對不能沒有淡水。因為人類沒有石油電力煤炭這些東西，照樣可以生存，至多回到刀耕火種的年代；但這個世界上如果沒有了水，我們人類連同這個世界就會一同消亡。所以，淡水資源，不僅制約著社會經濟的發(fā)展，而且制約著人類的生存和生存質量，它的作用，是任何其他資源無法替代的。
淡水資源是這樣的重要，但長期以來卻受到人類的不公正待遇。不注意珍惜它，保護它。久而久之，積累了越來越多的問題。今年9月份在北京召開的第五屆世界水大會上，來自世界上許多國家的專家學者，對世界淡水資源的現狀及未來表示了非常的憂慮。有人測算，當前，全球80多個國家的約15億人口面臨淡水不足，其中，26個國家的3億人口完全生活在缺水狀態(tài)。預計到2025年，全世界將有30億人口缺水，涉及的國家和地區(qū)達40多個。這就是說，在21世紀，全世界面臨著一個共同的課題，就是水資源短缺的挑戰(zhàn)。
一、我國淡水資源開發(fā)利用和保護狀況
中國淡水資源的狀況，如果用一句話概括，那就是“形勢非常嚴峻”。如果具體說，可把它歸納為以下三個方面：
一是中國人多水少的矛盾越來越突出，北方缺水的情況越來越嚴重。大家知道，中國基本的國情，就是人多。隨著中國人口的逐步增加，水資源同人口之間的矛盾越來越尖銳。據有關部門測算，當今中國淡水資源的總量為2.8萬億立方米，居世界第六位。但由于現在已有13億多人口，人均占有量僅為2240立方米，約為世界人均水平的1/4。按照國際公認的標準，人均低于3000立方米為輕度缺水；低于2000立方米為中度缺水；低于1000立方米為重度缺水；低于500立方米為極度缺水。這樣算來，中國總體上已進入中度缺水國家的行列。
中國淡水資源不僅不豐富，而且分布十分不均衡，為缺水的地區(qū)主要在北方。據統(tǒng)計，長江流域及其以南地區(qū)，土地面積只占全國的36.5%，水資源量卻占了81%；淮河流域及其以北的地區(qū)，土地面積占全國的63.5%，而水資源量僅占了19%。水資源為緊缺的黃、淮、海河流域本身，水資源量只占全國的7.7%。目前，中國有16個省(區(qū)、市)人均水資源量(不包括過境水)低于1000立方米的嚴重缺水線，有6個省、區(qū)(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源量低于500立方米的極度缺水線。
二是水資源污染波及全國。如果從水資源人均占有量上說，中國缺水主要是指北方區(qū)域的話，那么，水資源的污染卻是一個具有全國性的問題。而且，越是豐水區(qū)和大城市，越是人口密集地區(qū)，往往污染越是嚴重。結果豐水區(qū)出現水質性缺水的現象。這是中國水資源更為嚴重的問題。近，中國水利部門對全國約700條大中河流近10萬公里的河段進行水質檢測，結果是近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴重污染，不少河水已失去使用價值。另據調查，目前全國有90%以上的城市水域，受到不同程度的污染；在部分流域和地區(qū)，水污染已從江河支流向干流延伸、從地表向地下滲透、從陸域向海域發(fā)展、從城市向農村蔓延、從東部向西部擴展。近年來中國廢水、污水排放量以每年18億噸的速度增加，全國工業(yè)廢水和生活污水每天的排放量近1.64億噸，其中約80%未經處理直接排入水域。
三是用水效率低和過度開發(fā)并存。首先是用水效率低，而且，越是缺水的地方，效率就越低。比如，嚴重缺水的黃河流域，農業(yè)灌溉大量采用的還是大漫灌方式。寧夏、內蒙灌區(qū)，每畝農地平均用水量都在1000立方米以上，比節(jié)水灌區(qū)高幾倍到十幾倍；農業(yè)用水利用率普遍偏低，目前，生產單位糧食的用水量是發(fā)達國家的2倍~2.5倍。
農業(yè)用水如此，工業(yè)用水也是如此。目前中國工業(yè)用水重復利用率遠低于先進國家75%的水平，單位GDP用水量是先進國家的十幾倍到幾十倍，一些重要產品單位耗水量也比國外先進水平高幾倍，甚至幾十倍。
其次是對水資源過度開采的情況日趨嚴重。比如海河流域，海河流域是中國人口密集的地區(qū)之一，包括北京、天津、河北大部分地區(qū)和山東、山西、內蒙、河南部分地區(qū)，區(qū)域內有26個大中城市。這個地區(qū)也是中國為缺水的地區(qū)，人均只有293立方米。這些年來，這里的社會經濟的狀況發(fā)生了很大變化。同20世紀50 年代比，人口增加一倍，灌溉面積增加6倍，GDP增加30多倍，使得總用水量增加了4倍，大大超過水資源的承載力。結果，地表水、地下水長期過度開采，開采率達到98%，遠遠超出40%的警戒線。
據水利部提供的數據顯示，全國地下水超采區(qū)已從20世紀80年代的56個，擴展到目前的164個，超采面積也由8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里；年均地下水超采量超過100億立方米，有6萬多平方公里的地面出現不同程度的沉降。
一方面，中國的淡水資源就不夠豐富；另一方面，用水的浪費，水質的嚴重污染，使得可用淡水更加緊張。從上個世紀80年代以來，中國的缺水現象由局部逐漸蔓延至全國，對農業(yè)和國民經濟帶來了嚴重影響。據統(tǒng)計，在正常年景下，中國缺水總量估計已達400億立方米，“十五”期間，農田受旱面積年均達到3.85億畝，平均每年因旱減產糧食350億公斤。全國農村有3.2億人飲水不安全。有400余座城市供水不足，較為嚴重缺水的有110座，缺水和水的污染，對環(huán)境和人的身心健康都產生嚴重的影響。
二、淡水資源開發(fā)利用和保護問題產生的原因
一是客觀上的原因，像干旱缺水，水資源時空分布不均這些問題，是中國的自然、地理、氣象等多方面客觀條件造成的，可以說這是“天之稟賦”。這些問題，就目前科學技術的發(fā)展水平看，解決起來，能力還非常有限，只能是熟悉它、適應它，在此基礎上適當改造它。
二是主觀上的原因，像水的浪費和水的污染，許多都是人為造成的。其中，較為普遍、也為嚴重的是，長期以來，我們的發(fā)展觀以及干部考核制度存在一些缺陷，有些政府官員，把經濟的發(fā)展，錯誤地理解為是單一的GDP的發(fā)展；把GDP的增長，看作是自己官職升遷的捷徑。有了這樣一個觀念，他們發(fā)展經濟就會產生短期行為，用他們習以為常的粗放的方式取得眼前的業(yè)績，在資源的利用上大手大腳，甚至為了取得一時的經濟增長，不惜以犧牲污染環(huán)境為代價，將成千上萬噸有害物質排泄到江河湖海。
三是發(fā)展和經濟增長方式上的原因。中國改革開放以來，經濟總量迅速增加，人口也增加了許多，在人口和經濟總量都有大量增加、而水資源總量大體不變的的情況下，只有用先進的、科學的、節(jié)約的經濟增長方式，才能使它們相適應。但由于種種原因，這個問題并沒有解決好。
四是體制上的原因。長期以來，我國水資源的管理，基本上還是單一的、依靠以行政為主導的管理模式，供水和污水處理的主體，絕大多數還是靠國家財政撥款的事業(yè)單位。市場在水資源配置中的基礎性作用沒有得到發(fā)揮，水價等促進水資源節(jié)約保護的經濟手段沒有形成，水資源開發(fā)利用的主體沒有節(jié)約保護的內在動力，公眾沒有參與到水資源管理中來，使得水資源短缺、水污染等問題一直得不到有效解決。
三、淡水資源開發(fā)利用和保護的治理措施
面對水資源的嚴峻挑戰(zhàn)，中國的決策層和普通百姓都開始行動起來。在“十一五”規(guī)劃中我們可以看到，中國政府已經清醒地認識到中國水資源對社會經濟發(fā)展的制約和挑戰(zhàn)，告誡人們要增強憂患意識，并提出了樹立科學發(fā)展觀、改變經濟增長方式等非常重要的、有針對性的指導方針。值得注意的是，“十一五”規(guī)劃，第提出了有關水資源必須完成的具體管理指標，比如，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農業(yè)灌溉用水有效利用系數提高到0.5，主要污染物排放量減少10%。
一是加快南水北調工程進度。中國鬧水荒，主要是指北方。特別是近20年來的自然變化和人類活動的影響，水資源南多北少的趨勢更加嚴重。這種由自然、地理、氣象等因素所形成的水資源分布情況，單用軟科學的辦法是很難解決問題的。必須用硬辦法。正在進行中的南水北調工程，就是硬辦法之一。“十一五”規(guī)劃明確提出，要加快南水北調工程。
二是進一步全面推進節(jié)水型社會建設。建設節(jié)水型社會，是“十五”計劃就提出的一項戰(zhàn)略措施。并且取得了明顯成效。它是解決中國干旱缺水問題根本、有效的戰(zhàn)略舉措，也是促進經濟增長方式轉變的重要手段和基本途徑。進入“十一五”以后，同過去相比的一個顯著特點，就是在深化節(jié)水型社會的建設中，特別強調了以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領和改變經濟增長方式，不再是GDP決定一切，而是把包括節(jié)水指標、治污指標在內的綜合性指標，作為考核干部政績的依據。
三是加快水資源管理體制改革和機制創(chuàng)新。
（一）、完善流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制。重點是合理劃分流域與區(qū)域管理的事權。加強流域取用水總量控制、水功能區(qū)監(jiān)督和水量調度管理職能，探索建立流域科學決策民主管理機制。同時，加快水資源統(tǒng)一管理進程，對有關資源管理的職能進行歸并，強化各區(qū)域水資源監(jiān)督管理的能力。鼓勵用水戶參與用水管理，通過多種形式使用水戶參與到水量分配、水價制定等水管理事務中來，促進政府調控、市場引導、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制的形成。
（二）、推進水務體制改革。重點是，建立健全政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的水務管理體制。在國家政策指導下，積極推進水務產業(yè)化與市場化進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務良性運行機制。建立多元化、多渠道、多層次的水務投融資機制。加強政府對水務市場的監(jiān)管，構建有利于水務行業(yè)市場化、產業(yè)化發(fā)展的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施。整合水務產業(yè)，培育跨區(qū)域的大型水務集團，推進水務行業(yè)產權制度改革。
（三）、創(chuàng)新水資源管理的內在機制。其中包括，充分發(fā)揮市場在水資源管理中的作用，通過經濟手段的運用，促進全社會建立節(jié)水防污的內在激勵機制。積極推進水價改革，建立科學合理、促進水資源高效利用的水價形成機制。開征中央電廠和農業(yè)用水水資源費，研究制定促進節(jié)水的水資源費收取機制。合理提高水利工程供水水價和城市供水水價。全面開征污水處理費，并調整費用水平。實行用水超計劃、超定額累進加價制度，適當拉開高耗水行業(yè)和其他行業(yè)用水差價。制定水權交易市場規(guī)則，規(guī)范水權轉讓價格，推進水權有償轉讓，實現超用加價、節(jié)約有獎、轉讓有償。據了解，到２０１０年，中國將初步建立起我國節(jié)水型社會的法律、行政、經濟技術政策、宣傳教育體系，萬元ＧＤＰ用水量降低２０％；全國農業(yè)灌溉水有效利用系數從０．４５提高到０．５，全國農業(yè)灌溉用水基本實現零增長；單位工業(yè)增加值用水量降低３０％；服務業(yè)用水效率接近同期國際先進水平。我們堅信，這些目標一定能夠達到。