對于如何管理好政府工程建設(shè)項目是世界各國一直在探索的問題，這對于發(fā)展中國家來說更是如此。世界銀行報告曾指出：在大多數(shù)國家，政府工程項目效益相對低下且浪費嚴重。有些研究報告甚至指出，與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家的政府工程其效益大約低３０％左右?，F(xiàn)階段，我國城市化進程的不斷加快，特別是基礎(chǔ)設(shè)施等政府工程投資增長迅速，這一方面為建筑業(yè)提供了廣闊發(fā)展空間，同時也對政府的工程項目管理水平提出了新的和更高的要求。有效的政府工程建設(shè)管理模式，不僅能確保政府投資效益的有效發(fā)揮，同時也能為建筑企業(yè)帶來更多的機會，實現(xiàn)雙贏。本文作者李世蓉女士，重慶大學(xué)教授，現(xiàn)為重慶市沙坪壩區(qū)副區(qū)長，主管城建。本文特別介紹了一種新的政府工程建設(shè)項目管理的模式，即重慶市沙坪壩區(qū)政府設(shè)立的公共工程局，對于如何推進政府項目管理模式是一次有益的探討。
政府工程建設(shè)項目可采用的發(fā)包方式由于工程建設(shè)項目的類型、特征以及環(huán)境條件的不同，加之政府業(yè)主對工程建設(shè)項目管理經(jīng)驗的不同，這就使得他們對項目各參與方依賴的程度不同。委托社會單位對工程建設(shè)項目進行管理就是政府業(yè)主對一種外界力量的依賴。而項目管理的范圍又體現(xiàn)了政府業(yè)主對被委托單位的依賴程度。類似地，業(yè)主對承包商的依賴程度則可以通過采用不同的發(fā)包方式來體現(xiàn)。這就是說，對于不同的項目采用不同的發(fā)包方式對政府工程建設(shè)項目的業(yè)主來說是非常重要的。
然而，目前我國的發(fā)包模式比較單一，這一方面與國家的有關(guān)政策引導(dǎo)有關(guān)；另一方面，無論是業(yè)主還是承包商對除按傳統(tǒng)方式以外的其它發(fā)包方式缺乏了解。因此，拓寬政府工程建設(shè)項目的發(fā)包方式，不僅對作為業(yè)主的政府，而且對于承建工程的建筑企業(yè)來說都是非常必要的，是實現(xiàn)雙贏的重要途徑。事實上，國外通常采用的發(fā)包方式有多種，但從其特征和性質(zhì)來看，可以歸納為六種，即：傳統(tǒng)方式、設(shè)計施工總承包方式、管理承包方式、管理咨詢方式、合伙方式和私人融資方式。國內(nèi)在一些項目上也對這些方式有所應(yīng)用，但很有限。政府工程建設(shè)項目應(yīng)積極采用不同發(fā)包方式，以獲得項目的效果。
改革政府業(yè)主自身管理模式的必要性和緊迫性借鑒國外做法，政府工程建設(shè)項目的管理模式一般可以分為以下三種：
１）自行管理。當政府的有關(guān)部門有較強的管理能力（有的還有設(shè)計能力）時，工程建設(shè)項目管理全由政府部門負責。
２）部分自行管理。當工程建設(shè)規(guī)模較大，或政府管理力量較小時，政府管理部門將部分管理工作委托給社會單位來完成，其工作內(nèi)容在項目管理委托合同中明確。
３）全部委托社會單位進行管理。當政府有關(guān)部分沒有相應(yīng)的管理人員或工程規(guī)模太大時，往往會全部委托社會單位進行項目的管理。
無論采用以上何種管理形式，對充當政府工程建設(shè)項目的業(yè)主來說，一種方式是各部門自己建立的項目管理班子（通常所說的基建班子），即傳統(tǒng)的組織形式，另一種是政府集中建立的專業(yè)性較強的項目管理班子（通常所說的工程局、公務(wù)局等）。
目前國內(nèi)許多城市的地方政府大多采用的是傳統(tǒng)的組織形式，這種狀況應(yīng)逐漸改變。
由于傳統(tǒng)的組織形式所存在的弊端，許多國家和地區(qū)一直在對政府工程建設(shè)項目管理的組織形式進行著不斷的探索和實踐。例如，香港環(huán)境運輸公務(wù)局就是典型的負責政府工程建設(shè)項目的機構(gòu)，其下設(shè)若干的署，如建筑署、土木工程署、渠務(wù)署、機電工程署、路政署、拓展署、水務(wù)署等。分別負責政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、新市鎮(zhèn)、道路、給排水等政府工程建設(shè)項目的管理。
英國政府在大規(guī)模投資工程建設(shè)項目的時模投資期，也曾設(shè)立相對集中的項目管理機構(gòu)來負責管理政府財政投資的工程建設(shè)項目，即有名的公共服務(wù)代理（Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ａｇｅｎｃｙ——ＰＳＡ）。新加坡建立的公共工程局具有１００多年的歷史，在新加坡的城市化進程中發(fā)揮了巨大的作用。后來由于政府工程建設(shè)項目的逐漸減少，該公共工程局于１９９９年私有化，成為現(xiàn)在的新工集團（ＣＰＧ集團）。
我國近年來在此方面也開展了許多的嘗試，通過專業(yè)化的管理，使政府工程建設(shè)項目的投資效益得到了更好的體現(xiàn)，如城市級的深圳市建筑公務(wù)署，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心，以及區(qū)、縣級的重慶市沙坪壩區(qū)公共工程局，深圳市保安區(qū)公共工程局等。
一些地區(qū)還采用企業(yè)化模式來組織建設(shè)和管理政府的公共工程建設(shè)項目。重慶市在此方面的嘗試比較突出，建立了若干個負責政府工程建設(shè)項目、以企業(yè)化形式運作的項目建設(shè)管理班子，如重慶市城市建設(shè)投資公司，重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶市地產(chǎn)集團，重慶高等級公路建設(shè)投資有限公司等。他們在城市的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公益性項目建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用。
政府自身項目管理水平急待提高政府工程建設(shè)項目的成敗與代表業(yè)主的項目管理人員的能力和水平密切相關(guān)。多年來，國家一直極力推行業(yè)主項目管理，先后提出具有不同委托形式和委托范圍的業(yè)主項目管理模式，如建設(shè)監(jiān)理，招標代理，業(yè)主代理，代建制等。其目的就是要提高政府工程建設(shè)項目管理的專業(yè)化水平。然而，在許多地方政府，采用政府部門自行管理的方式仍然非常突出，對許多政府工程建設(shè)項目采用由臨時組建的基建班子負責組織實施，許多單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平。此外，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。
事實上，對政府工程建設(shè)項目無論是采用自行管理還是委托社會單位進行管理，最為重要的是管理者是否有能力和水平來管好項目，此外還有管理的經(jīng)濟性問題。更需要提起注意的是，即使采用委托社會單位管理項目，政府業(yè)主仍然需要專業(yè)人士來承擔項目的管理（從事被委托內(nèi)容以外的管理以及對提供項目管理的社會單位的管理）。這一點往往被大家忽略。正是基于這方面的考慮，一些欠發(fā)達地區(qū)，由于專業(yè)化的項目管理公司的缺乏，加之政府業(yè)主能力和水平的薄弱，應(yīng)在城市建設(shè)高速發(fā)展的時期設(shè)立集中的政府公共工程管理部門。
要達到政府工程建設(shè)項目的專業(yè)化要求并不是一件容易的事情。在英國建筑領(lǐng)域的５０多種職業(yè)資格中，業(yè)主項目管理者的職業(yè)資格是５級，即級。由此可以看出，業(yè)主對工程建設(shè)項目的管理是一項高水平的管理，需要專業(yè)人員來勝任。
政府工程建設(shè)項目可采用的發(fā)包方式由于工程建設(shè)項目的類型、特征以及環(huán)境條件的不同，加之政府業(yè)主對工程建設(shè)項目管理經(jīng)驗的不同，這就使得他們對項目各參與方依賴的程度不同。委托社會單位對工程建設(shè)項目進行管理就是政府業(yè)主對一種外界力量的依賴。而項目管理的范圍又體現(xiàn)了政府業(yè)主對被委托單位的依賴程度。類似地，業(yè)主對承包商的依賴程度則可以通過采用不同的發(fā)包方式來體現(xiàn)。這就是說，對于不同的項目采用不同的發(fā)包方式對政府工程建設(shè)項目的業(yè)主來說是非常重要的。
然而，目前我國的發(fā)包模式比較單一，這一方面與國家的有關(guān)政策引導(dǎo)有關(guān)；另一方面，無論是業(yè)主還是承包商對除按傳統(tǒng)方式以外的其它發(fā)包方式缺乏了解。因此，拓寬政府工程建設(shè)項目的發(fā)包方式，不僅對作為業(yè)主的政府，而且對于承建工程的建筑企業(yè)來說都是非常必要的，是實現(xiàn)雙贏的重要途徑。事實上，國外通常采用的發(fā)包方式有多種，但從其特征和性質(zhì)來看，可以歸納為六種，即：傳統(tǒng)方式、設(shè)計施工總承包方式、管理承包方式、管理咨詢方式、合伙方式和私人融資方式。國內(nèi)在一些項目上也對這些方式有所應(yīng)用，但很有限。政府工程建設(shè)項目應(yīng)積極采用不同發(fā)包方式，以獲得項目的效果。
改革政府業(yè)主自身管理模式的必要性和緊迫性借鑒國外做法，政府工程建設(shè)項目的管理模式一般可以分為以下三種：
１）自行管理。當政府的有關(guān)部門有較強的管理能力（有的還有設(shè)計能力）時，工程建設(shè)項目管理全由政府部門負責。
２）部分自行管理。當工程建設(shè)規(guī)模較大，或政府管理力量較小時，政府管理部門將部分管理工作委托給社會單位來完成，其工作內(nèi)容在項目管理委托合同中明確。
３）全部委托社會單位進行管理。當政府有關(guān)部分沒有相應(yīng)的管理人員或工程規(guī)模太大時，往往會全部委托社會單位進行項目的管理。
無論采用以上何種管理形式，對充當政府工程建設(shè)項目的業(yè)主來說，一種方式是各部門自己建立的項目管理班子（通常所說的基建班子），即傳統(tǒng)的組織形式，另一種是政府集中建立的專業(yè)性較強的項目管理班子（通常所說的工程局、公務(wù)局等）。
目前國內(nèi)許多城市的地方政府大多采用的是傳統(tǒng)的組織形式，這種狀況應(yīng)逐漸改變。
由于傳統(tǒng)的組織形式所存在的弊端，許多國家和地區(qū)一直在對政府工程建設(shè)項目管理的組織形式進行著不斷的探索和實踐。例如，香港環(huán)境運輸公務(wù)局就是典型的負責政府工程建設(shè)項目的機構(gòu)，其下設(shè)若干的署，如建筑署、土木工程署、渠務(wù)署、機電工程署、路政署、拓展署、水務(wù)署等。分別負責政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、新市鎮(zhèn)、道路、給排水等政府工程建設(shè)項目的管理。
英國政府在大規(guī)模投資工程建設(shè)項目的時模投資期，也曾設(shè)立相對集中的項目管理機構(gòu)來負責管理政府財政投資的工程建設(shè)項目，即有名的公共服務(wù)代理（Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ａｇｅｎｃｙ——ＰＳＡ）。新加坡建立的公共工程局具有１００多年的歷史，在新加坡的城市化進程中發(fā)揮了巨大的作用。后來由于政府工程建設(shè)項目的逐漸減少，該公共工程局于１９９９年私有化，成為現(xiàn)在的新工集團（ＣＰＧ集團）。
我國近年來在此方面也開展了許多的嘗試，通過專業(yè)化的管理，使政府工程建設(shè)項目的投資效益得到了更好的體現(xiàn)，如城市級的深圳市建筑公務(wù)署，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心，以及區(qū)、縣級的重慶市沙坪壩區(qū)公共工程局，深圳市保安區(qū)公共工程局等。
一些地區(qū)還采用企業(yè)化模式來組織建設(shè)和管理政府的公共工程建設(shè)項目。重慶市在此方面的嘗試比較突出，建立了若干個負責政府工程建設(shè)項目、以企業(yè)化形式運作的項目建設(shè)管理班子，如重慶市城市建設(shè)投資公司，重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶市地產(chǎn)集團，重慶高等級公路建設(shè)投資有限公司等。他們在城市的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公益性項目建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用。
政府自身項目管理水平急待提高政府工程建設(shè)項目的成敗與代表業(yè)主的項目管理人員的能力和水平密切相關(guān)。多年來，國家一直極力推行業(yè)主項目管理，先后提出具有不同委托形式和委托范圍的業(yè)主項目管理模式，如建設(shè)監(jiān)理，招標代理，業(yè)主代理，代建制等。其目的就是要提高政府工程建設(shè)項目管理的專業(yè)化水平。然而，在許多地方政府，采用政府部門自行管理的方式仍然非常突出，對許多政府工程建設(shè)項目采用由臨時組建的基建班子負責組織實施，許多單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平。此外，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。
事實上，對政府工程建設(shè)項目無論是采用自行管理還是委托社會單位進行管理，最為重要的是管理者是否有能力和水平來管好項目，此外還有管理的經(jīng)濟性問題。更需要提起注意的是，即使采用委托社會單位管理項目，政府業(yè)主仍然需要專業(yè)人士來承擔項目的管理（從事被委托內(nèi)容以外的管理以及對提供項目管理的社會單位的管理）。這一點往往被大家忽略。正是基于這方面的考慮，一些欠發(fā)達地區(qū)，由于專業(yè)化的項目管理公司的缺乏，加之政府業(yè)主能力和水平的薄弱，應(yīng)在城市建設(shè)高速發(fā)展的時期設(shè)立集中的政府公共工程管理部門。
要達到政府工程建設(shè)項目的專業(yè)化要求并不是一件容易的事情。在英國建筑領(lǐng)域的５０多種職業(yè)資格中，業(yè)主項目管理者的職業(yè)資格是５級，即級。由此可以看出，業(yè)主對工程建設(shè)項目的管理是一項高水平的管理，需要專業(yè)人員來勝任。