近年來(lái)，在快速的城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城市發(fā)展出現(xiàn)了一些嚴(yán)峻的問(wèn)題：一些地方政府在城市發(fā)展問(wèn)題上，出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的發(fā)展模式，一味“做大做強(qiáng)”，紛紛爭(zhēng)做“國(guó)際大都市”、“區(qū)域中心城市”。為了滿足城市擴(kuò)展用地的需要，許多地方政府犧牲耕地剝奪農(nóng)民利益，大規(guī)模圈占耕地，出現(xiàn)大量的“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”農(nóng)民，由此帶來(lái)城鄉(xiāng)對(duì)立，社會(huì)沖突，危害社會(huì)安全和社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題。城市土地?zé)o序擴(kuò)張是城市化不健康的主要表現(xiàn)，城市蔓延擴(kuò)張突破土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在，有的地方已經(jīng)用完了1997～2010年的規(guī)劃用地指標(biāo)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的透支土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)象，對(duì)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)“規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、規(guī)劃跟著違法走”的現(xiàn)象，規(guī)劃“紅線”實(shí)際變成了“彈簧線”，土地違法案件屢見不鮮。究其原因，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致上述問(wèn)題的主要方面。
我國(guó)人口眾多，耕地資源相對(duì)稀缺，面臨人口、工業(yè)化與城市化的挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)土地利用問(wèn)題，正確引導(dǎo)我國(guó)城市化健康持續(xù)發(fā)展，無(wú)疑成為今天擺在我們面前的重要議題。針對(duì)城市蔓延帶來(lái)的問(wèn)題“，城市精明增長(zhǎng)”觀點(diǎn)認(rèn)為：不僅僅關(guān)注城市本身的發(fā)展，還要關(guān)注城市邊緣地帶及廣大農(nóng)村腹地的發(fā)展“。城市—城市邊緣帶—農(nóng)村”是一個(gè)不可分割的整體：城市邊緣帶既是城市擴(kuò)張用地的供給源，也是農(nóng)村發(fā)展用地的侵占者。在新一輪土地規(guī)劃修編中，如何協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”不僅成為控制城市盲目擴(kuò)張的關(guān)鍵，而且對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。只有在實(shí)踐中協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”之間關(guān)系，才能從根本上解決城市發(fā)展和土地利用的矛盾，才能確保溫家寶總理在2007年第十屆全國(guó)人大會(huì)議政府工作報(bào)告中提出的守住18億畝耕地“紅線”的目標(biāo)不動(dòng)搖。
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）的協(xié)調(diào)問(wèn)題是近年來(lái)引起我國(guó)規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。目前，國(guó)內(nèi)大多城市已編制完成了上世紀(jì)80年代以來(lái)的第三輪城市總體規(guī)劃，與此同時(shí)，第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也正在有序推進(jìn)。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策指導(dǎo)下，新一輪土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和銜接，以更為有效保護(hù)和合理利用土地資源，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾與問(wèn)題
（一）城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃最核心的矛盾就在于城市建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)思想是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地，特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施10多年來(lái)，各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，但嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施還是導(dǎo)致了各地確定的城市建設(shè)用地規(guī)模偏小。與此迥異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國(guó)家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，結(jié)合人口增長(zhǎng)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)確定的。其中，部分地區(qū)的城市規(guī)劃受長(zhǎng)官意志影響，在確定城市建設(shè)用地規(guī)模時(shí)有貪大求洋的現(xiàn)象。這兩種截然不同的指導(dǎo)思想加之在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城市人口核算方法等的不一致直接導(dǎo)致“兩規(guī)”確定的城市建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時(shí)，受建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的限制、規(guī)劃時(shí)限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設(shè)用地控制圖反映的城市建設(shè)用地范圍與城市規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍往往小于城市規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍。
（二）規(guī)劃實(shí)踐中具體操作上有時(shí)難以協(xié)調(diào)
“兩規(guī)”在工作實(shí)踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，例如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告兩者缺一不可，分別由城市規(guī)劃主管部門和土地規(guī)劃主管部門具體操辦。實(shí)際中，可能會(huì)出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)。另外，有時(shí)土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權(quán)屬證明；或未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以上情況在規(guī)劃、土地行政主管部門分別設(shè)置的城市比較普遍。
二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間沖突的根源
（一）“兩規(guī)”的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同
當(dāng)前，我國(guó)許多城市由國(guó)土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。同時(shí)，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。
（二）兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同
土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分，是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國(guó)土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。
（三）上一級(jí)規(guī)劃功能缺位
上一級(jí)規(guī)劃功能缺位是“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)宏觀層面上的深層次原因。上一級(jí)規(guī)劃功能缺位具體指我國(guó)規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃功能缺位和上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃功能缺位。盡管我國(guó)多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說(shuō)明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。
三、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的基本對(duì)策
（一）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)機(jī)制
“兩規(guī)”所涉及的部門較多，規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面就是部門之間的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，建議規(guī)劃編制和修編過(guò)程中成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)兩大規(guī)劃的編制組織協(xié)調(diào)工作，土地利用規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規(guī)劃中得到一定的體現(xiàn)，可以避免原來(lái)兩個(gè)部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強(qiáng)調(diào)某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發(fā)展和城市土地管理的角度出發(fā)，對(duì)“兩規(guī)”中的人口規(guī)模、城市用地規(guī)模、人均建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地分類的標(biāo)準(zhǔn)和用地的內(nèi)涵等重新進(jìn)行界定和統(tǒng)一，規(guī)劃基期、期限等問(wèn)題也在全國(guó)范圍內(nèi)爭(zhēng)取盡快統(tǒng)一。
（二）完善“兩規(guī)”實(shí)施管理機(jī)制
完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對(duì)規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)的法律化。因此，在法律層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定成為當(dāng)務(wù)之急。建議對(duì)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，以增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。其中，應(yīng)該明確“兩規(guī)”的實(shí)施反饋與調(diào)控管理，在實(shí)施管理中，要充分利用高科技技術(shù)，例如“3S”技術(shù)，輔助規(guī)劃管理、決策、設(shè)計(jì)和監(jiān)督等工作。
（三）完善上端規(guī)劃功能
要搞好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)，必須充分發(fā)揮上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。一是開展區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置之間關(guān)系。再就是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)——建設(shè)用地指標(biāo)的處理應(yīng)該在上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)才有可能加以協(xié)調(diào)。
我國(guó)人口眾多，耕地資源相對(duì)稀缺，面臨人口、工業(yè)化與城市化的挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)土地利用問(wèn)題，正確引導(dǎo)我國(guó)城市化健康持續(xù)發(fā)展，無(wú)疑成為今天擺在我們面前的重要議題。針對(duì)城市蔓延帶來(lái)的問(wèn)題“，城市精明增長(zhǎng)”觀點(diǎn)認(rèn)為：不僅僅關(guān)注城市本身的發(fā)展，還要關(guān)注城市邊緣地帶及廣大農(nóng)村腹地的發(fā)展“。城市—城市邊緣帶—農(nóng)村”是一個(gè)不可分割的整體：城市邊緣帶既是城市擴(kuò)張用地的供給源，也是農(nóng)村發(fā)展用地的侵占者。在新一輪土地規(guī)劃修編中，如何協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”不僅成為控制城市盲目擴(kuò)張的關(guān)鍵，而且對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。只有在實(shí)踐中協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”之間關(guān)系，才能從根本上解決城市發(fā)展和土地利用的矛盾，才能確保溫家寶總理在2007年第十屆全國(guó)人大會(huì)議政府工作報(bào)告中提出的守住18億畝耕地“紅線”的目標(biāo)不動(dòng)搖。
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）的協(xié)調(diào)問(wèn)題是近年來(lái)引起我國(guó)規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。目前，國(guó)內(nèi)大多城市已編制完成了上世紀(jì)80年代以來(lái)的第三輪城市總體規(guī)劃，與此同時(shí)，第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也正在有序推進(jìn)。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策指導(dǎo)下，新一輪土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和銜接，以更為有效保護(hù)和合理利用土地資源，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾與問(wèn)題
（一）城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃最核心的矛盾就在于城市建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)思想是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地，特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施10多年來(lái)，各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，但嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施還是導(dǎo)致了各地確定的城市建設(shè)用地規(guī)模偏小。與此迥異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國(guó)家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，結(jié)合人口增長(zhǎng)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)確定的。其中，部分地區(qū)的城市規(guī)劃受長(zhǎng)官意志影響，在確定城市建設(shè)用地規(guī)模時(shí)有貪大求洋的現(xiàn)象。這兩種截然不同的指導(dǎo)思想加之在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城市人口核算方法等的不一致直接導(dǎo)致“兩規(guī)”確定的城市建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時(shí)，受建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的限制、規(guī)劃時(shí)限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設(shè)用地控制圖反映的城市建設(shè)用地范圍與城市規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍往往小于城市規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍。
（二）規(guī)劃實(shí)踐中具體操作上有時(shí)難以協(xié)調(diào)
“兩規(guī)”在工作實(shí)踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，例如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告兩者缺一不可，分別由城市規(guī)劃主管部門和土地規(guī)劃主管部門具體操辦。實(shí)際中，可能會(huì)出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)。另外，有時(shí)土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權(quán)屬證明；或未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以上情況在規(guī)劃、土地行政主管部門分別設(shè)置的城市比較普遍。
二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間沖突的根源
（一）“兩規(guī)”的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同
當(dāng)前，我國(guó)許多城市由國(guó)土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。同時(shí)，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。
（二）兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同
土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分，是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國(guó)土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。
（三）上一級(jí)規(guī)劃功能缺位
上一級(jí)規(guī)劃功能缺位是“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)宏觀層面上的深層次原因。上一級(jí)規(guī)劃功能缺位具體指我國(guó)規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃功能缺位和上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃功能缺位。盡管我國(guó)多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說(shuō)明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。
三、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的基本對(duì)策
（一）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)機(jī)制
“兩規(guī)”所涉及的部門較多，規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面就是部門之間的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，建議規(guī)劃編制和修編過(guò)程中成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)兩大規(guī)劃的編制組織協(xié)調(diào)工作，土地利用規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規(guī)劃中得到一定的體現(xiàn)，可以避免原來(lái)兩個(gè)部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強(qiáng)調(diào)某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發(fā)展和城市土地管理的角度出發(fā)，對(duì)“兩規(guī)”中的人口規(guī)模、城市用地規(guī)模、人均建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地分類的標(biāo)準(zhǔn)和用地的內(nèi)涵等重新進(jìn)行界定和統(tǒng)一，規(guī)劃基期、期限等問(wèn)題也在全國(guó)范圍內(nèi)爭(zhēng)取盡快統(tǒng)一。
（二）完善“兩規(guī)”實(shí)施管理機(jī)制
完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對(duì)規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)的法律化。因此，在法律層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定成為當(dāng)務(wù)之急。建議對(duì)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，以增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。其中，應(yīng)該明確“兩規(guī)”的實(shí)施反饋與調(diào)控管理，在實(shí)施管理中，要充分利用高科技技術(shù)，例如“3S”技術(shù)，輔助規(guī)劃管理、決策、設(shè)計(jì)和監(jiān)督等工作。
（三）完善上端規(guī)劃功能
要搞好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)，必須充分發(fā)揮上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。一是開展區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置之間關(guān)系。再就是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)——建設(shè)用地指標(biāo)的處理應(yīng)該在上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)才有可能加以協(xié)調(diào)。