１、前言
隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系已經(jīng)成為規(guī)劃工作者的共識，而城市規(guī)劃地域性強(qiáng)的特點(diǎn)使得地方城市規(guī)劃法規(guī)日益受到重視。很多學(xué)者分別從不同的角度對發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃法規(guī)體系進(jìn)行了剖析，一些城市也對地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)做出了大膽的嘗試，為我國地方城市規(guī)劃法規(guī)的改革積累了有益的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗。
筆者從城市規(guī)劃與地方法規(guī)的關(guān)系的角度分析了國外發(fā)達(dá)地區(qū)的地方城市規(guī)劃法規(guī)，總結(jié)出兩種典型的模式，希望對我國地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。
各國的地方城市規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系在形式上都有些差別，為了方便研究，筆者把它們簡單地劃分成兩類，分別稱之為模式一和模式二。屬于模式一的美國、加拿大等國的地方城市規(guī)劃法規(guī)直接包含了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容（主要是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容）；屬于模式二的英國、法國等國則在城市規(guī)劃法規(guī)中嚴(yán)格規(guī)定了各種城市規(guī)劃的法律效力。
２、模式一：把規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律
北美國家的城市多半采用模式一，它們的地方規(guī)劃法規(guī)一般包括下列內(nèi)容：區(qū)劃法（Zoning 0rdinances）、正式地圖規(guī)則（0fficial map 0rdinances）、土地細(xì)分規(guī)則（Subdivision Regulations）、建造規(guī)程（Building and Construction Codes）、建筑的管制（Architectural Controls）、健康衛(wèi)生規(guī)程（Health and Sanitation Codes）等。這些法規(guī)都有其特別用途，都是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的工具，其中以前三項較為重要。區(qū)劃法控制了土地分區(qū)和對建筑物的使用；正式地圖規(guī)則將建筑限制在道路紅線以外；土地細(xì)分規(guī)則控制了空地的發(fā)展。
區(qū)劃法是這種模式的法規(guī)體系的核心，經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)在美國的區(qū)劃法已變得更詳細(xì)、更靈活，我國的臺灣地區(qū)和歐洲國家的一些城市也采用了區(qū)劃法。在這個模式的討論中筆者以美國的區(qū)劃法為例。
區(qū)劃法發(fā)展到現(xiàn)代，在美國的影響已無以復(fù)加，許多公眾只知有區(qū)劃而不知有規(guī)劃，以為區(qū)劃就是規(guī)劃。事實(shí)上，美國的規(guī)劃體制分三級，即綜合規(guī)劃、用地區(qū)劃法、基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃。用地區(qū)劃法建立在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把城市土地利用規(guī)劃的基本內(nèi)容納入法規(guī)，并隨綜合規(guī)劃的修訂而修訂。一般情況下，區(qū)劃法規(guī)是由規(guī)劃師或規(guī)劃咨詢部門來編制的，當(dāng)?shù)胤降牧⒎C(jī)關(guān)通過一定的程序?qū)ζ溆枰圆杉{之后，這些文件就獲得了法律效力。
區(qū)劃法是根據(jù)規(guī)劃制定的法規(guī)。作為法規(guī)，它被要求具有穩(wěn)定性；依據(jù)規(guī)劃，它被要求具有靈活性。這兩者之間的矛盾使區(qū)劃法也存在一定的局限性。在不斷的實(shí)踐中，美國摸索出一些應(yīng)對方法，如設(shè)立鼓勵性建筑區(qū)、集群建設(shè)區(qū)、特殊功能區(qū)等。以上這些新功能區(qū)加強(qiáng)了城市政府對建設(shè)的管制。為開發(fā)上述新功能區(qū)，開發(fā)者必須提交基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)區(qū)劃委員會專門討論才可施行。這使規(guī)劃與區(qū)劃的結(jié)合更緊密，可操作性更強(qiáng)。
區(qū)劃法對土地利用類型、范圍和使用強(qiáng)度做出了各種限制，使得土地?fù)碛姓卟荒茈S心所欲地任意開發(fā)，并且，區(qū)劃法使政府也不必因為由此引起的房地產(chǎn)價值的減少而付給房地產(chǎn)擁有者任何補(bǔ)償費(fèi)用。由此可見，區(qū)劃法具有相當(dāng)強(qiáng)的法律效力，能夠使政府僅支付管理和立法過程所需的費(fèi)用就達(dá)到預(yù)期的目的，并且區(qū)劃法預(yù)先規(guī)定了發(fā)展的原則，這給市場經(jīng)濟(jì)體制中的開發(fā)商以很大幫助。
區(qū)劃法作為法律，使政府對土地用途的控制帶有強(qiáng)制性，但這種對土地的控制牽涉到每個土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益，因此圍繞著區(qū)劃法的法律糾紛從沒有間斷過，為此，美國各地均設(shè)有處理區(qū)劃法規(guī)事務(wù)的專門法庭和專門律師。美國的區(qū)劃法之所以能夠在不斷的法律糾紛中逐漸完善，是與其強(qiáng)有力的法庭系統(tǒng)分不開的。
３、模式二：在立法中確立規(guī)劃的法律地位
在享有廣泛行政權(quán)力的國家中，城市規(guī)劃法規(guī)一般采用模式二，如英國、法國等歐洲國家。采用模式二的國家也有兩類：中央集權(quán)制國家和地方分權(quán)制國家。中央集權(quán)制國家（如英國）的城市規(guī)劃法規(guī)多半以國家層次的法為主，地方規(guī)劃法規(guī)很少甚至沒有；聯(lián)邦制或重視地方分權(quán)的國家（如比利時、瑞士）的城市規(guī)劃法規(guī)則以地方層次的法為主。
這種模式的城市規(guī)劃的法律效力僅處在“法律文件”這一層面，與模式一的“法律”不可同日而語，因此，要使規(guī)劃得到很好的貫徹，必須完善與城市規(guī)劃相對應(yīng)的法規(guī)體系。英國在這方面可算是佼佼者，因此在對模式二的討論中筆者以英國為例。
英國從1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法—《住宅與規(guī)劃諸法》開始，經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，逐漸形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心法，以一系列從屬法規(guī)為補(bǔ)充的城市規(guī)劃法規(guī)體系，為城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行等提供了完善的法律依據(jù)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容包括：制定和執(zhí)行城市規(guī)劃的程序，確立各種規(guī)劃的法律效力，規(guī)定一切發(fā)展必須在規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。法定規(guī)劃（Statutory Plans）包括結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plans）、地方規(guī)劃（Local Plans）和統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃（Unitary Development Plans），這些規(guī)劃的編制程序和內(nèi)容必須遵循法定要求。
地方規(guī)劃是較小范圍的局部規(guī)劃，是結(jié)構(gòu)規(guī)劃的深化和具體化，是為未來10年的地區(qū)發(fā)展制定的詳細(xì)政策，包括土地、交通和環(huán)境等方面，是開發(fā)控制的主要依據(jù)。地方規(guī)劃一經(jīng)提出即具備法律效力，盡管有時規(guī)劃還在方案展覽、修訂的階段。同時，規(guī)劃方案修改的方式靈活，程序簡單而又嚴(yán)密，適合現(xiàn)代社會多變的特點(diǎn)。
地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一，并不直接決定規(guī)劃許可，規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請時享有較大的“自由量裁權(quán)”，但英國地方規(guī)劃部門的權(quán)力并非可以無限膨脹，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃部門的分權(quán)結(jié)構(gòu)和各級官員的權(quán)力范圍作了詳細(xì)的規(guī)定，這些內(nèi)容可以說是整部法規(guī)的重點(diǎn)。法規(guī)中還特別對公眾參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行作了嚴(yán)格的規(guī)定，因為公眾參與可對規(guī)劃機(jī)構(gòu)行使權(quán)力形成監(jiān)督。
由此可見，若采用模式二，在法律中僅僅確立規(guī)劃的地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是確立與規(guī)劃實(shí)施有關(guān)的程序、賦予和限制規(guī)劃官員的權(quán)力等，這些才是模式二成功的關(guān)鍵。
隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系已經(jīng)成為規(guī)劃工作者的共識，而城市規(guī)劃地域性強(qiáng)的特點(diǎn)使得地方城市規(guī)劃法規(guī)日益受到重視。很多學(xué)者分別從不同的角度對發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃法規(guī)體系進(jìn)行了剖析，一些城市也對地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)做出了大膽的嘗試，為我國地方城市規(guī)劃法規(guī)的改革積累了有益的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗。
筆者從城市規(guī)劃與地方法規(guī)的關(guān)系的角度分析了國外發(fā)達(dá)地區(qū)的地方城市規(guī)劃法規(guī)，總結(jié)出兩種典型的模式，希望對我國地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。
各國的地方城市規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系在形式上都有些差別，為了方便研究，筆者把它們簡單地劃分成兩類，分別稱之為模式一和模式二。屬于模式一的美國、加拿大等國的地方城市規(guī)劃法規(guī)直接包含了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容（主要是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容）；屬于模式二的英國、法國等國則在城市規(guī)劃法規(guī)中嚴(yán)格規(guī)定了各種城市規(guī)劃的法律效力。
２、模式一：把規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律
北美國家的城市多半采用模式一，它們的地方規(guī)劃法規(guī)一般包括下列內(nèi)容：區(qū)劃法（Zoning 0rdinances）、正式地圖規(guī)則（0fficial map 0rdinances）、土地細(xì)分規(guī)則（Subdivision Regulations）、建造規(guī)程（Building and Construction Codes）、建筑的管制（Architectural Controls）、健康衛(wèi)生規(guī)程（Health and Sanitation Codes）等。這些法規(guī)都有其特別用途，都是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的工具，其中以前三項較為重要。區(qū)劃法控制了土地分區(qū)和對建筑物的使用；正式地圖規(guī)則將建筑限制在道路紅線以外；土地細(xì)分規(guī)則控制了空地的發(fā)展。
區(qū)劃法是這種模式的法規(guī)體系的核心，經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)在美國的區(qū)劃法已變得更詳細(xì)、更靈活，我國的臺灣地區(qū)和歐洲國家的一些城市也采用了區(qū)劃法。在這個模式的討論中筆者以美國的區(qū)劃法為例。
區(qū)劃法發(fā)展到現(xiàn)代，在美國的影響已無以復(fù)加，許多公眾只知有區(qū)劃而不知有規(guī)劃，以為區(qū)劃就是規(guī)劃。事實(shí)上，美國的規(guī)劃體制分三級，即綜合規(guī)劃、用地區(qū)劃法、基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃。用地區(qū)劃法建立在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把城市土地利用規(guī)劃的基本內(nèi)容納入法規(guī)，并隨綜合規(guī)劃的修訂而修訂。一般情況下，區(qū)劃法規(guī)是由規(guī)劃師或規(guī)劃咨詢部門來編制的，當(dāng)?shù)胤降牧⒎C(jī)關(guān)通過一定的程序?qū)ζ溆枰圆杉{之后，這些文件就獲得了法律效力。
區(qū)劃法是根據(jù)規(guī)劃制定的法規(guī)。作為法規(guī)，它被要求具有穩(wěn)定性；依據(jù)規(guī)劃，它被要求具有靈活性。這兩者之間的矛盾使區(qū)劃法也存在一定的局限性。在不斷的實(shí)踐中，美國摸索出一些應(yīng)對方法，如設(shè)立鼓勵性建筑區(qū)、集群建設(shè)區(qū)、特殊功能區(qū)等。以上這些新功能區(qū)加強(qiáng)了城市政府對建設(shè)的管制。為開發(fā)上述新功能區(qū)，開發(fā)者必須提交基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)區(qū)劃委員會專門討論才可施行。這使規(guī)劃與區(qū)劃的結(jié)合更緊密，可操作性更強(qiáng)。
區(qū)劃法對土地利用類型、范圍和使用強(qiáng)度做出了各種限制，使得土地?fù)碛姓卟荒茈S心所欲地任意開發(fā)，并且，區(qū)劃法使政府也不必因為由此引起的房地產(chǎn)價值的減少而付給房地產(chǎn)擁有者任何補(bǔ)償費(fèi)用。由此可見，區(qū)劃法具有相當(dāng)強(qiáng)的法律效力，能夠使政府僅支付管理和立法過程所需的費(fèi)用就達(dá)到預(yù)期的目的，并且區(qū)劃法預(yù)先規(guī)定了發(fā)展的原則，這給市場經(jīng)濟(jì)體制中的開發(fā)商以很大幫助。
區(qū)劃法作為法律，使政府對土地用途的控制帶有強(qiáng)制性，但這種對土地的控制牽涉到每個土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益，因此圍繞著區(qū)劃法的法律糾紛從沒有間斷過，為此，美國各地均設(shè)有處理區(qū)劃法規(guī)事務(wù)的專門法庭和專門律師。美國的區(qū)劃法之所以能夠在不斷的法律糾紛中逐漸完善，是與其強(qiáng)有力的法庭系統(tǒng)分不開的。
３、模式二：在立法中確立規(guī)劃的法律地位
在享有廣泛行政權(quán)力的國家中，城市規(guī)劃法規(guī)一般采用模式二，如英國、法國等歐洲國家。采用模式二的國家也有兩類：中央集權(quán)制國家和地方分權(quán)制國家。中央集權(quán)制國家（如英國）的城市規(guī)劃法規(guī)多半以國家層次的法為主，地方規(guī)劃法規(guī)很少甚至沒有；聯(lián)邦制或重視地方分權(quán)的國家（如比利時、瑞士）的城市規(guī)劃法規(guī)則以地方層次的法為主。
這種模式的城市規(guī)劃的法律效力僅處在“法律文件”這一層面，與模式一的“法律”不可同日而語，因此，要使規(guī)劃得到很好的貫徹，必須完善與城市規(guī)劃相對應(yīng)的法規(guī)體系。英國在這方面可算是佼佼者，因此在對模式二的討論中筆者以英國為例。
英國從1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法—《住宅與規(guī)劃諸法》開始，經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，逐漸形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心法，以一系列從屬法規(guī)為補(bǔ)充的城市規(guī)劃法規(guī)體系，為城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行等提供了完善的法律依據(jù)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容包括：制定和執(zhí)行城市規(guī)劃的程序，確立各種規(guī)劃的法律效力，規(guī)定一切發(fā)展必須在規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。法定規(guī)劃（Statutory Plans）包括結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plans）、地方規(guī)劃（Local Plans）和統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃（Unitary Development Plans），這些規(guī)劃的編制程序和內(nèi)容必須遵循法定要求。
地方規(guī)劃是較小范圍的局部規(guī)劃，是結(jié)構(gòu)規(guī)劃的深化和具體化，是為未來10年的地區(qū)發(fā)展制定的詳細(xì)政策，包括土地、交通和環(huán)境等方面，是開發(fā)控制的主要依據(jù)。地方規(guī)劃一經(jīng)提出即具備法律效力，盡管有時規(guī)劃還在方案展覽、修訂的階段。同時，規(guī)劃方案修改的方式靈活，程序簡單而又嚴(yán)密，適合現(xiàn)代社會多變的特點(diǎn)。
地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一，并不直接決定規(guī)劃許可，規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請時享有較大的“自由量裁權(quán)”，但英國地方規(guī)劃部門的權(quán)力并非可以無限膨脹，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃部門的分權(quán)結(jié)構(gòu)和各級官員的權(quán)力范圍作了詳細(xì)的規(guī)定，這些內(nèi)容可以說是整部法規(guī)的重點(diǎn)。法規(guī)中還特別對公眾參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行作了嚴(yán)格的規(guī)定，因為公眾參與可對規(guī)劃機(jī)構(gòu)行使權(quán)力形成監(jiān)督。
由此可見，若采用模式二，在法律中僅僅確立規(guī)劃的地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是確立與規(guī)劃實(shí)施有關(guān)的程序、賦予和限制規(guī)劃官員的權(quán)力等，這些才是模式二成功的關(guān)鍵。