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時(shí)政熱點(diǎn)：如何改善“告官不見官”現(xiàn)象
“告官不見官”、行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴，這一困擾行政訴訟的現(xiàn)象，有望改觀。近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，最高人民法院也下發(fā)了《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》，就行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的相關(guān)問題和法律程序予以規(guī)范和明確。這是新行政訴訟法實(shí)施以來，國家最高行政機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的具體舉措，也是對行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴相關(guān)問題作出的制度安排。
行政首長出庭應(yīng)訴，是現(xiàn)代訴訟制度文明發(fā)達(dá)的標(biāo)志。通過庭審這一平臺(tái)，能夠體現(xiàn)原被告雙方平等的訴訟地位，向公眾展示公權(quán)力由人民賦予、受人民監(jiān)督和為人民負(fù)責(zé)的本質(zhì)屬性。但從我國25年來行政訴訟制度的實(shí)踐來看，行政首長不出庭應(yīng)訴幾乎成常態(tài)，人民群眾對“告官不見官”的問題反響強(qiáng)烈，人大代表和政協(xié)委員為此也連年呼吁。2014年11月1日，修改后的行政訴訟法明確規(guī)定，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。”這是全國人大常委會(huì)認(rèn)真總結(jié)我國行政訴訟司法實(shí)踐后做出的立法選擇。
行政首長出庭的價(jià)值，首先在于可以大大提高行政訴訟的質(zhì)量。行政行為的突出特點(diǎn)是層級(jí)審批制和首長負(fù)責(zé)制，行政首長對行政行為各方面更加熟悉，便于對被訴行政行為作出具體合理的解釋說明，提高應(yīng)訴針對性。“一把手”不能親自出庭的，可以委托副職負(fù)責(zé)人或其他分管負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟，便于行政機(jī)關(guān)提高舉證、質(zhì)證水平，以及行政訴訟的質(zhì)量。另外，行政首長出庭應(yīng)訴也便于實(shí)質(zhì)上化解行政爭議。修改后的行政訴訟法對行政調(diào)解的范圍作了明確規(guī)定，部分案件可以通過調(diào)解的方式予以解決。行政首長出庭應(yīng)訴，便于當(dāng)事人雙方在法庭上達(dá)成調(diào)解協(xié)議，減少訴訟外的層層請示匯報(bào)，提高訴訟效率，真正從實(shí)質(zhì)上化解行政爭議。
對行政機(jī)關(guān)來說，行政首長出庭應(yīng)訴便于行政機(jī)關(guān)提高依法行政的能力。行政首長可以當(dāng)庭傾聽原告一方的訴請，便于行政機(jī)關(guān)檢視行政行為的合法性和正當(dāng)性，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力。近年來，一些地方在城市建設(shè)、土地征用等方面，不顧法律和行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，侵害了公民、法人或其他組織依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此引發(fā)的案件中，如行政首長能夠親自出庭應(yīng)訴，有助于倒逼行政機(jī)關(guān)提高依法行政的能力。
對提高全民法治素養(yǎng)來說，行政首長出庭應(yīng)訴是最生動(dòng)的法治教育。特別是在一些涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的案件中，行政首長可以通過法庭這個(gè)莊嚴(yán)的場所，闡釋和說明重大公共決策的法律依據(jù)和科學(xué)根據(jù)，便于行政相對人和社會(huì)公眾理解政府決策，更加自覺地支持和擁護(hù)政府依法行政。近年來，在一些涉及公共利益的高鐵建設(shè)、化工項(xiàng)目等引發(fā)的案件中，行政首長出庭取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。
行政首長出庭應(yīng)訴，是加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的重大舉措，也是新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。其本身具有的社會(huì)效益是全方位、多角度的。未來，應(yīng)通過多種渠道鼓勵(lì)和督促行政首長出庭應(yīng)訴，形成完善的體制機(jī)制。
(作者為最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政審判庭庭長)
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