制度的魅力
——再讀錢穆《中國歷代政治得失》
錢穆先生1955年成稿的《中國歷代政治得失》，縱論漢、唐、宋、明、清五代的政府組織、教育選舉、經(jīng)濟(jì)賦稅、國防兵役制度，從制度誕生的背景和歷史的沿革演繹來分析，在歷史中看歷史，以其必然性、偶然性和當(dāng)時(shí)的實(shí)際要求來檢討得失，既高屋建瓴地總括了中國歷史與政治的精要大義，又點(diǎn)明了近現(xiàn)代國人對(duì)傳統(tǒng)文化和精神的種種誤解。言簡意賅，語重心長，實(shí)不失為一部簡明的“中國政治制度史”。
十年前初讀此書時(shí)，只是作為歷史基礎(chǔ)知識(shí)來學(xué)習(xí)。由于是錢老的講演稿整理而成，用詞和行文極為通暢，體裁也不同于一般編年體史書，具有很強(qiáng)的可讀性。后來讀到黃仁宇的《現(xiàn)代中國的歷程》中有關(guān)明代財(cái)政管理的章節(jié)，為了比較兩位學(xué)者描述財(cái)稅制度的不同角度，重讀了《中國歷代政治得失》中有關(guān)賦稅、經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。兩位學(xué)者個(gè)性鮮明、研究視角迥異，運(yùn)用數(shù)字和實(shí)例支撐論點(diǎn)的方法各有不同，結(jié)合起來看，更有助于了解封建社會(huì)財(cái)稅制度的全貌。從事財(cái)政法制工作以后，工作中總是涉及到“制度建設(shè)”這一主題——大至法律法規(guī)、國家大政方針，小至工作規(guī)程，都可以包含于“制度建設(shè)”的范疇之內(nèi)，久而久之，開始思考錢老筆下的“制度得失”對(duì)于財(cái)政法律制度建設(shè)的借鑒意義。
制度學(xué)習(xí)
——著眼于全局，入手于細(xì)微
對(duì)現(xiàn)有制度的了解和學(xué)習(xí)是做好制度建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。用學(xué)習(xí)、研究歷史的方法來學(xué)習(xí)具體制度的沿革和發(fā)展，應(yīng)該著眼于全局，入手于細(xì)微。
作為一名財(cái)政法制干部，對(duì)制度學(xué)習(xí)內(nèi)容的把握應(yīng)當(dāng)具有“全局觀”，即磨練過硬的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，并掌握全面的財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)。良好的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)不僅指精通崗位職責(zé)所涉及的具體財(cái)政法律制度，而且要對(duì)我國的整個(gè)法律體系、基本法學(xué)理論有深入理解，還應(yīng)具備一定的借鑒國外相關(guān)制度的研究能力。財(cái)政專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)不僅要掌握目前財(cái)政中心工作，熟悉具體業(yè)務(wù)內(nèi)容，還應(yīng)該知曉財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論，了解我國財(cái)政制度的歷史沿革和發(fā)展方向。如錢老所述：“任何制度不是孤立存在的，各項(xiàng)制度間是互相配合，形成一套體系的”，全局觀就是指不能將財(cái)政法律體系與國家法律體系孤立開來，不能將法律制度與財(cái)政制度孤立開來，不能將現(xiàn)行財(cái)政管理制度與財(cái)政管理歷史孤立開來，也不能將我國財(cái)政體制與其他國家的財(cái)政體制孤立開來。
作為一名青年干部，或是走出校門不久，或是從事財(cái)政工作時(shí)間不長，急需學(xué)習(xí)或者更新的相關(guān)專業(yè)知識(shí)。面對(duì)浩如煙海的書籍和材料，錢老做研究的方法非常值得我們學(xué)習(xí)，即從細(xì)微入手，同時(shí)注重比較和聯(lián)系。針對(duì)制度的學(xué)習(xí)，具體而言，入手于細(xì)微，要求我們?cè)趯W(xué)習(xí)新知識(shí)時(shí)不能浮在問題的表面，應(yīng)該潛入事實(shí)的細(xì)節(jié)，從數(shù)字間、文字里，探究制度形成的背景，體會(huì)制度框架搭建的寓意;注重比較，是鞏固學(xué)習(xí)成果，深化認(rèn)識(shí)的有效途徑，進(jìn)行不同歷史時(shí)期、不同地域特征的制度比較，有助于深刻認(rèn)識(shí)和客觀評(píng)價(jià)制度的利弊;注重聯(lián)系，則要梳理制度體系內(nèi)部不同板塊之間的邏輯關(guān)系，注意不同制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和外在關(guān)聯(lián)。
制度評(píng)價(jià)
——要兼顧歷史意見和時(shí)代意見
錢老認(rèn)為，任何制度均有利有弊，討論制度的得失必須根據(jù)制度實(shí)施時(shí)代人們的切身感受發(fā)出的“歷史意見”來評(píng)判，而不是根據(jù)后人所處的環(huán)境和需要發(fā)表的“時(shí)代意見”來評(píng)價(jià)。
如果僅僅對(duì)制度本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，或者研究某一事件或現(xiàn)象出現(xiàn)的原因時(shí)，我認(rèn)為，應(yīng)以“歷史意見”為主，不能以后人的好惡或者經(jīng)驗(yàn)為評(píng)價(jià)依據(jù)。但是，學(xué)習(xí)和研究歷史，極為重要的一個(gè)目的是“以史為鑒”，如果我們只把視角停留在歷史事件發(fā)生的當(dāng)下，就猶如站在洞口無法看清山洞形狀一樣，難以從史實(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，討論制度的得失，特別是試圖從中尋求現(xiàn)實(shí)問題的解決途徑時(shí)應(yīng)該兼顧歷史意見和時(shí)代意見。
立法后評(píng)估是財(cái)政法律制度建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。財(cái)政法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件從起草、出臺(tái)、執(zhí)行到立法后評(píng)估的開展，短則幾年，長也不過十余年，不論從歷史作用、實(shí)施效果，還是從影響大小、受眾范圍上看，都只能稱為歷史長河中的一顆顆水珠，我們很難用“歷史意見”和“時(shí)代意見”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。但是從狹義上講，立法后評(píng)估就是對(duì)一項(xiàng)具體制度的評(píng)價(jià)過程，我們完全能夠從方法論的角度借鑒錢老的評(píng)價(jià)方法。
首先，全面了解制度出臺(tái)的背景和起草過程，著重對(duì)比制度出臺(tái)初期的實(shí)施效果和解決的重大問題，特別關(guān)注起草過程中的不同意見，可以稱為對(duì)“歷史意見”的考察。其次，全面總結(jié)制度施行以來的影響和效果，梳理運(yùn)行過程中存在的問題和困難，既要正確評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度出臺(tái)當(dāng)時(shí)，對(duì)穩(wěn)固社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向作用，也要客觀面對(duì)隨著時(shí)間推移、時(shí)代變化，該制度在執(zhí)行中不斷涌現(xiàn)的問題。正如錢老所說：“有的制度初衷還是好的，而且也起到過實(shí)際作用，但是時(shí)間久了，執(zhí)行上就有問題了”——我們所要做的，就是發(fā)現(xiàn)這些問題。最后，進(jìn)行立法后評(píng)估時(shí)作出的結(jié)論，可以稱為“時(shí)代意見”，這是進(jìn)行立法后評(píng)估工作的人員根據(jù)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和需要作出的評(píng)價(jià)。這些意見形成的最終目的是發(fā)現(xiàn)并修正制度施行過程中出現(xiàn)的問題，更改或者廢止相關(guān)制度，制定出更符合時(shí)代要求的新制度。
制度設(shè)計(jì)
——不能脫離歷史和國情
錢老認(rèn)為，制度并非放之四海而皆準(zhǔn)，討論一項(xiàng)制度，應(yīng)該重視其時(shí)代性和地域性。這是從制度評(píng)價(jià)的角度提示我們要重視一項(xiàng)制度存在的時(shí)代和地域性特征，而我們從事財(cái)政法律制度設(shè)計(jì)工作，更不能脫離歷史和國情。
不能脫離歷史，一方面要了解財(cái)政管理制度的“大歷史”，包括歷朝歷代賦稅制度和財(cái)政管理的特點(diǎn)，民國時(shí)期和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的財(cái)政管理制度，以及新中國成立以來各個(gè)時(shí)期的財(cái)政體制，這是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。另一方面要了解每項(xiàng)具體制度的發(fā)展沿革，包括歷史雛形、發(fā)展變化以及改革方向，這是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
不能脫離國情，一方面要全面學(xué)習(xí)和研究國外相關(guān)制度，特別是吸收發(fā)達(dá)國家和與我國發(fā)展態(tài)勢(shì)相近的發(fā)展中國家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)為我所用。另一方面對(duì)其他國家的具體制度是否適合我國國情要有清醒的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該在全面分析制度的出臺(tái)背景、施行平臺(tái)、已有問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合本土資源和環(huán)境，有區(qū)別的引進(jìn)相關(guān)制度，避免拿來主義。
規(guī)范性文件的起草、審核工作，可以稱為“狹義的”制度設(shè)計(jì)。規(guī)范性文件，雖然只是財(cái)政法律制度體系中最低層級(jí)的法律性文件，但正是這一個(gè)又一個(gè)的規(guī)范性文件的出臺(tái)，構(gòu)成了財(cái)政法律制度體系最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。作為財(cái)政法制干部，我們不論是參與起草，還是過程審核，都應(yīng)該把自己擺在制度設(shè)計(jì)者的位置，尊重歷史、把握國情、放眼國際，擔(dān)起確保規(guī)范性文件規(guī)范制定的重任。
經(jīng)典，之所以為經(jīng)典，是每讀一遍，都能引發(fā)新的思考。學(xué)習(xí)知識(shí)、領(lǐng)會(huì)方法、嘗試批判、常讀常新——《中國歷代政治得失》就是這樣一部經(jīng)典，以史為鑒，可知興替，以史為鑒，振興中華。
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