制度的魅力
——再讀錢穆《中國歷代政治得失》
錢穆先生1955年成稿的《中國歷代政治得失》，縱論漢、唐、宋、明、清五代的政府組織、教育選舉、經(jīng)濟賦稅、國防兵役制度，從制度誕生的背景和歷史的沿革演繹來分析，在歷史中看歷史，以其必然性、偶然性和當(dāng)時的實際要求來檢討得失，既高屋建瓴地總括了中國歷史與政治的精要大義，又點明了近現(xiàn)代國人對傳統(tǒng)文化和精神的種種誤解。言簡意賅，語重心長，實不失為一部簡明的“中國政治制度史”。
十年前初讀此書時，只是作為歷史基礎(chǔ)知識來學(xué)習(xí)。由于是錢老的講演稿整理而成，用詞和行文極為通暢，體裁也不同于一般編年體史書，具有很強的可讀性。后來讀到黃仁宇的《現(xiàn)代中國的歷程》中有關(guān)明代財政管理的章節(jié)，為了比較兩位學(xué)者描述財稅制度的不同角度，重讀了《中國歷代政治得失》中有關(guān)賦稅、經(jīng)濟制度的內(nèi)容。兩位學(xué)者個性鮮明、研究視角迥異，運用數(shù)字和實例支撐論點的方法各有不同，結(jié)合起來看，更有助于了解封建社會財稅制度的全貌。從事財政法制工作以后，工作中總是涉及到“制度建設(shè)”這一主題——大至法律法規(guī)、國家大政方針，小至工作規(guī)程，都可以包含于“制度建設(shè)”的范疇之內(nèi)，久而久之，開始思考錢老筆下的“制度得失”對于財政法律制度建設(shè)的借鑒意義。
制度學(xué)習(xí)
——著眼于全局，入手于細微
對現(xiàn)有制度的了解和學(xué)習(xí)是做好制度建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。用學(xué)習(xí)、研究歷史的方法來學(xué)習(xí)具體制度的沿革和發(fā)展，應(yīng)該著眼于全局，入手于細微。
作為一名財政法制干部，對制度學(xué)習(xí)內(nèi)容的把握應(yīng)當(dāng)具有“全局觀”，即磨練過硬的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，并掌握全面的財政業(yè)務(wù)知識。良好的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)不僅指精通崗位職責(zé)所涉及的具體財政法律制度，而且要對我國的整個法律體系、基本法學(xué)理論有深入理解，還應(yīng)具備一定的借鑒國外相關(guān)制度的研究能力。財政專業(yè)知識的學(xué)習(xí)不僅要掌握目前財政中心工作，熟悉具體業(yè)務(wù)內(nèi)容，還應(yīng)該知曉財政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論，了解我國財政制度的歷史沿革和發(fā)展方向。如錢老所述：“任何制度不是孤立存在的，各項制度間是互相配合，形成一套體系的”，全局觀就是指不能將財政法律體系與國家法律體系孤立開來，不能將法律制度與財政制度孤立開來，不能將現(xiàn)行財政管理制度與財政管理歷史孤立開來，也不能將我國財政體制與其他國家的財政體制孤立開來。
作為一名青年干部，或是走出校門不久，或是從事財政工作時間不長，急需學(xué)習(xí)或者更新的相關(guān)專業(yè)知識。面對浩如煙海的書籍和材料，錢老做研究的方法非常值得我們學(xué)習(xí)，即從細微入手，同時注重比較和聯(lián)系。針對制度的學(xué)習(xí)，具體而言，入手于細微，要求我們在學(xué)習(xí)新知識時不能浮在問題的表面，應(yīng)該潛入事實的細節(jié)，從數(shù)字間、文字里，探究制度形成的背景，體會制度框架搭建的寓意;注重比較，是鞏固學(xué)習(xí)成果，深化認識的有效途徑，進行不同歷史時期、不同地域特征的制度比較，有助于深刻認識和客觀評價制度的利弊;注重聯(lián)系，則要梳理制度體系內(nèi)部不同板塊之間的邏輯關(guān)系，注意不同制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和外在關(guān)聯(lián)。
制度評價
——要兼顧歷史意見和時代意見
錢老認為，任何制度均有利有弊，討論制度的得失必須根據(jù)制度實施時代人們的切身感受發(fā)出的“歷史意見”來評判，而不是根據(jù)后人所處的環(huán)境和需要發(fā)表的“時代意見”來評價。
如果僅僅對制度本身進行評價，或者研究某一事件或現(xiàn)象出現(xiàn)的原因時，我認為，應(yīng)以“歷史意見”為主，不能以后人的好惡或者經(jīng)驗為評價依據(jù)。但是，學(xué)習(xí)和研究歷史，極為重要的一個目的是“以史為鑒”，如果我們只把視角停留在歷史事件發(fā)生的當(dāng)下，就猶如站在洞口無法看清山洞形狀一樣，難以從史實總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，討論制度的得失，特別是試圖從中尋求現(xiàn)實問題的解決途徑時應(yīng)該兼顧歷史意見和時代意見。
立法后評估是財政法律制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容。財政法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件從起草、出臺、執(zhí)行到立法后評估的開展，短則幾年，長也不過十余年，不論從歷史作用、實施效果，還是從影響大小、受眾范圍上看，都只能稱為歷史長河中的一顆顆水珠，我們很難用“歷史意見”和“時代意見”的評價標(biāo)準來衡量。但是從狹義上講，立法后評估就是對一項具體制度的評價過程，我們完全能夠從方法論的角度借鑒錢老的評價方法。
首先，全面了解制度出臺的背景和起草過程，著重對比制度出臺初期的實施效果和解決的重大問題，特別關(guān)注起草過程中的不同意見，可以稱為對“歷史意見”的考察。其次，全面總結(jié)制度施行以來的影響和效果，梳理運行過程中存在的問題和困難，既要正確評價一項制度出臺當(dāng)時，對穩(wěn)固社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展的正向作用，也要客觀面對隨著時間推移、時代變化，該制度在執(zhí)行中不斷涌現(xiàn)的問題。正如錢老所說：“有的制度初衷還是好的，而且也起到過實際作用，但是時間久了，執(zhí)行上就有問題了”——我們所要做的，就是發(fā)現(xiàn)這些問題。最后，進行立法后評估時作出的結(jié)論，可以稱為“時代意見”，這是進行立法后評估工作的人員根據(jù)現(xiàn)實的環(huán)境和需要作出的評價。這些意見形成的最終目的是發(fā)現(xiàn)并修正制度施行過程中出現(xiàn)的問題，更改或者廢止相關(guān)制度，制定出更符合時代要求的新制度。
制度設(shè)計
——不能脫離歷史和國情
錢老認為，制度并非放之四海而皆準，討論一項制度，應(yīng)該重視其時代性和地域性。這是從制度評價的角度提示我們要重視一項制度存在的時代和地域性特征，而我們從事財政法律制度設(shè)計工作，更不能脫離歷史和國情。
不能脫離歷史，一方面要了解財政管理制度的“大歷史”，包括歷朝歷代賦稅制度和財政管理的特點，民國時期和戰(zhàn)爭時期的財政管理制度，以及新中國成立以來各個時期的財政體制，這是進行制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)。另一方面要了解每項具體制度的發(fā)展沿革，包括歷史雛形、發(fā)展變化以及改革方向，這是進行制度設(shè)計的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
不能脫離國情，一方面要全面學(xué)習(xí)和研究國外相關(guān)制度，特別是吸收發(fā)達國家和與我國發(fā)展態(tài)勢相近的發(fā)展中國家的優(yōu)秀經(jīng)驗為我所用。另一方面對其他國家的具體制度是否適合我國國情要有清醒的認識，應(yīng)該在全面分析制度的出臺背景、施行平臺、已有問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合本土資源和環(huán)境，有區(qū)別的引進相關(guān)制度，避免拿來主義。
規(guī)范性文件的起草、審核工作，可以稱為“狹義的”制度設(shè)計。規(guī)范性文件，雖然只是財政法律制度體系中最低層級的法律性文件，但正是這一個又一個的規(guī)范性文件的出臺，構(gòu)成了財政法律制度體系最堅實的基礎(chǔ)。作為財政法制干部，我們不論是參與起草，還是過程審核，都應(yīng)該把自己擺在制度設(shè)計者的位置，尊重歷史、把握國情、放眼國際，擔(dān)起確保規(guī)范性文件規(guī)范制定的重任。
經(jīng)典，之所以為經(jīng)典，是每讀一遍，都能引發(fā)新的思考。學(xué)習(xí)知識、領(lǐng)會方法、嘗試批判、常讀常新——《中國歷代政治得失》就是這樣一部經(jīng)典，以史為鑒，可知興替，以史為鑒，振興中華。
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