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存款保險制度“保”的是什么
國務院公布的《存款保險條例(國務院令第660號)》將于5月1日起施行?！稐l例》規(guī)定，在我國境內設立的吸收存款的銀行業(yè)金融機構都應參加存款保險。
從1993年著手研究算起，存款保險制度醞釀了近22年。在全球的國家和地區(qū)中，中國是第114個建立存款保險制度的，這與改革開放以來中國各領域與國際慣例接軌的速度相比，顯然慎重得多。這是因為存款保險制度是具有強制性的制度，涉及銀行、保險機構、廣大儲戶的利益調整，還涉及對金融在國家經濟中所起作用的基本評估。在推進存款保險制度的背后，是對社會財富如何分配使用的判斷，以及未來經濟發(fā)展的布局。以此為切入點，才能就存款保險制度的演進過程、對各方利益的影響和預期目標，得出較完整的清晰結論。
背景資料
演進中認知市場
存款保險制度20多年的醞釀過程，與對市場經濟的認知過程相一致。1993年開始研究的背景是，1992年鄧小平南巡講話后，中國進入改革開放加速期，金融領域如何改革開放，是當時重要的研究課目。但當時，市場經濟剛剛孵化，政治和經濟資源主要掌握在政府手中，還沒有選擇性地向市場和社會讓渡。中國也沒有加入世界經濟的分工體系，對國際慣例缺乏接軌的迫切性。具體到金融領域，如何放開更是全新課題。商業(yè)銀行其實是功能有所區(qū)分的官辦銀行，政府實際上是存款的隱性擔保人。
政府擔保模式能避免銀行倒閉卻不能保證銀行不發(fā)生階段性系統(tǒng)風險。過去，系統(tǒng)性風險主要表現(xiàn)在銀行呆壞賬居高不下之中，并迫使政府通過分類處置銀行資產的方式進行減免，也就是全體納稅人為銀行買單。隨著經濟規(guī)模的急劇擴大和金融衍生品市場的發(fā)展，銀行的風險敞口也在擴大，發(fā)生系統(tǒng)性風險的因素越來越多，政府擔保已不能適用于金融產品定價和防范新型金融風險的要求。
市場經濟需要市場化的金融格局?；谶@種認識，近年來政府加快了從銀行隱性擔保人角色中抽離、打破金融壟斷的步伐?；救∠J款上下限和存款下限的管制就是其中的組成部分，但利率管制的核心部分存款利率上限仍未放開，金融改革只差“最后一公里”。這“最后一公里”的弊端在近年越發(fā)凸現(xiàn)。一方面，存款利率沒有市場化，銀行靠吃存貸款利率差即可生存發(fā)展，對市場需求缺乏創(chuàng)新意識，大量資金要么沉淀要么錯配，據有關調查，規(guī)模以下的中小企業(yè)90%沒有與金融機構發(fā)生借貸關系，缺乏資金支持;另一方面，政府為存款利率定價，大量民間資本缺少進入市場與大銀行競爭的勇氣，使得大量民間資本以民間借貸或炒作房地產市場價格等形式謀利，增加了金融、房地產等市場的動蕩性。
這幾年溫州等一些地方出現(xiàn)的市場風波，要求政府將對銀行的隱性擔保權和對利率的定價權轉讓出去。存款保險制度，正是這一轉讓過程中必經的一道程序。建立存款保險制度，才能建立起市場擔當存款安全的顯性擔保人機制，避免金融體系改革支付金融市場動蕩的高昂成本。實際上，這也是劃清權力與金融市場邊界的重要步驟。
利益賬如何計算
建立存款保險制度，在金融市場和資本市場都會產生一定的“蝴蝶效應”。那么，該怎么算清不同的利益賬?
首先，從銀行利益角度看，存款保險費用由銀行支付。據國際經驗和國內機構預計，我國存款保險制度的保險費率可能在0.05%左右。截至2014年末，銀行業(yè)金融機構存款余額為117.4萬億，以此計算，存款機構將繳納保費近600億元。在銀行資產中所占比例約為0.05%，由于銀行繳納存款保險金與存款準備金有部分重疊，還可能適度降低存款準備金率，以保證銀行的正常業(yè)務。存款保險費用負擔，還可能迫使銀行加大發(fā)展中間業(yè)務，從收費產品的創(chuàng)新中獲取新利潤。
其次，從儲戶利益看，因為無需繳付存款保險費，因此不會增加額外成本?！稐l例》還規(guī)定，一旦銀行發(fā)生兌付問題，存款賬戶的存款將由存款保險基金管理機構向存款人“限額償付”，最高償付50萬元。同一存款人在同一家存款機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在50萬元以內的，全額償付;超出部分，從投保機構清算財產中受償。根據央行數(shù)據，存款在50萬以下的賬戶占全部存款賬戶的99.70%，因此，一旦銀行發(fā)生危機，絕大多數(shù)儲戶利益受到保障的程度不亞于政府擔當隱性擔保人時的水平，這超出了國際平均水平。
第三，從制度初衷看，不是為了給資本市場增加流動性。存款保險制度的建立，目的之一是通過銀行間的市場化競爭，減少資金錯配率，讓實體經濟得到更大的金融支持。如果驅使存款大規(guī)模流向資本市場，只會帶來資本推動的虛擬經濟虛假繁榮，而無法緩解實體經濟面臨的資金困境，這顯然與存款保險制度的預期目標不符。存款保險制度高標準的賠付設計，也證明存款搬家不是建立存款保險制度的目的。國際經驗是按人均GDP水平的2~5倍設定最高賠付標準，根據中國的實際情況，賠付設計顯然是選擇了高線。
存款保險制度是風險轉移機制。能夠防范可能出現(xiàn)的風險，使存款保險制度成為下一步金融領域復雜改革的先導者。而所涉及的層面，遠比存款安全擔保人的轉移深遠得多。
要“保”四個方面
從直接意義看，存款保險制度轉移風險，要“保”的當然是銀行運營的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)銀行破產擾亂金融秩序，令儲戶利益受損。存款保險制度除了“保”銀行安全外，還要“保”三個方面。
一是要“保”存款利率上限管制取消。建立存款保險制度是徹底放開存款利率、走完“最后一公里”的前提。銀行間能否出現(xiàn)良性競爭態(tài)勢，關鍵看存款利率而不是貸款利率。除國家指定的“定向寬松”領域外，其他領域的貸款都在一定程度上受到市場自發(fā)秩序的限制，貸款項目的可行性、回報率、回報周期等，就是市場配置資源的途徑。存款利率則缺乏市場用腳投票的機制，只有通過存款保險制度明確了風險轉移路徑，銀行才可能在存款上進行市場競爭。
二是要“保”破除金融壟斷的態(tài)勢。取消利率管制，意味著銀行獲得了更多的自主性權利，能放開手腳投入市場競爭?？梢哉f，建立存款保險制度是取消利率管制的先手，也是更大范圍的金融領域市場化改革的先手。只有破除了金融壟斷的態(tài)勢，銀行才可能具備更強烈的市場意識和創(chuàng)新意識，對市場需求予以更及時的回應。
三是要“保”社會資本準入的寬松度。存款保險制度適用于所有資本組成的金融機構。過去，民營資本組建的小銀行缺乏與國有商業(yè)銀行競爭的能力和勇氣，關鍵問題是他們缺少存款安全的擔保人。在銀行存款有了市場化的顯性擔保人后，小銀行的安全閥值提到了最高值。這有助于吸引更多社會資本進入，成為國有商業(yè)銀行的良性競爭者。
可以說，存款保險制度有多重“蝴蝶效應”，也正是這種復合性，存款保險制度的建立在有的方面容易實現(xiàn)預期目標，在有的方面則可能要出現(xiàn)波折。因此，在看到存款保險制度帶來的改革紅利的同時，也需要預判風險因素，提早準備。
達到預期目標處理好仨關系
建立存款保險制度給金融全面深化改革注入了增量動能，而從實現(xiàn)預期目標的角度看，還需要處理好三個方面的關系。
與金融改革的關系
建立存款保險制度后，取消利率管制已勢在必行，但取消利率管制并不必然激發(fā)出金融機構自我改革的熱情。基于既有利潤模式，銀行仍能通過吃息差和存量中間業(yè)務生存發(fā)展，而無須冒改革風險。2014年商業(yè)銀行累計實現(xiàn)凈利潤1.55萬億元，同比增長9.65%，其中存貸款利息凈收入占營業(yè)凈收入的48%，中間業(yè)務手續(xù)費及傭金收入占20%。這兩項收入來源足以讓銀行保持固守姿態(tài)。存款保險制度和取消利率管制，不一定能激發(fā)出改革動力，卻不能排除合謀制訂浮動利率的可能。因此，讓存款保險制度真正起到推動金融領域改革的作用，還需進一步引入改革能量。
與金融環(huán)境的關系
如果存款保險制度和取消利率管制確實產生了刺激銀行間競爭的效果，將首先表現(xiàn)在銀行同業(yè)市場的競爭上。如何評估同業(yè)競爭中出現(xiàn)的金融創(chuàng)新風險度，法律制度能否跟上，將對金融環(huán)境形成考驗。此外，近年來，中國構建多層次金融格局的步伐明顯加快。離岸人民幣業(yè)務持續(xù)擴張，自由貿易區(qū)里的金融試點方興未艾，也在試驗著統(tǒng)一金融環(huán)境的能力。盡管金融領域的開放和試點難以一刀切評價，所涉及的金融機構也不全是存款型機構，但從建設協(xié)調統(tǒng)一的金融環(huán)境出發(fā)，以存款保險制度為新起點，使存款型金融機構盡量與國際慣例全面接軌，為下一步開放做好準備，也是重要的研究課題。
與儲戶利益的關系
盡管存款保險制度有穩(wěn)妥、溫和的改革特征，但畢竟會使銀行利潤有所減少。在利潤壓力下，銀行有可能產生將存款保險負擔轉嫁給儲戶的沖動。按央行發(fā)布的《2014年支付體系運行情況報告》，不算大量存折賬戶，光具有存款功能的借記卡就達到了44.81億張，人均持有借記卡3.3張。只要收費項目標準稍微調整，即可彌補利潤減少的缺口。如何防止轉嫁成本的可能，需要可操作性強的細則。
從根本上看，處理好與存款保險制度相關的各層面關系，既要求政府保持推動金融改革的定力，還要求市場逐步發(fā)揮應有作用。因此，建立存款保險制度，既意味著取消利率管制準備階段的結束，也應是新的金融改革進程的開始。