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《中華人民共和國戶口登記條例》是1958年中國頒布的第一部戶籍制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。城鄉(xiāng)戶籍制度是被普遍批評的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步。同時(shí)它也是眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個(gè)制度。2014年7月，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，這標(biāo)志著中國實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺。
戶籍制度是一項(xiàng)基本的國家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的桎梏，迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。
改革戶籍制度對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟(jì)長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。全國各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍管理制度改革步伐。
2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。戶籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟(jì)長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍管理制度改革步伐。
戶籍制度改革是繼20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的革命。 戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前地位平等。
當(dāng)前中國戶籍制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進(jìn)行約束等問題上面，其著力點(diǎn)與突破方向應(yīng)放在如何打破現(xiàn)有的利益格局而不造成新的社會沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進(jìn)行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫(yī)療、社會保障等基本福利但不至于使地方財(cái)政捉襟見肘這三個(gè)方面。這三個(gè)問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時(shí)還必須明確，戶籍改革的最終目的不僅是還農(nóng)民以遷徙的自由，給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相等的權(quán)利，更重要的一點(diǎn)是使他們獲得自由發(fā)展的可能，賦予他們與城鎮(zhèn)居民競爭的能力。因此只有不斷夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，努力提高農(nóng)村勞動力的個(gè)體素質(zhì)與能力，實(shí)現(xiàn)社會的全面發(fā)展與進(jìn)步，才有可能使中國戶籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。
形成于計(jì)劃體制時(shí)代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動的時(shí)代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會與政治問題：過億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬計(jì)的白領(lǐng)以外來人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬計(jì)的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對所在城市貢獻(xiàn)了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。從國民平權(quán)與政府有效管理兩個(gè)角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場而曾出臺的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶籍。
因此，理想的戶籍制度是自動登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時(shí)間，并準(zhǔn)備長期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。當(dāng)然，不論人口遷入對一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區(qū)別于如今戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動登記?，F(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。
有專家解讀“以房管人”制度時(shí)說：“戶籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜?，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時(shí)，政府對他們也就沒有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。