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值得注意的是，目前在城市建成區(qū)中仍存在未經(jīng)征用而屬于集體所有的土地，對這部分土地所有權(quán)的確定有兩種意見。一種意見認(rèn)為，凡未經(jīng)辦理征用手續(xù)的集體土地，其集體所有的性質(zhì)不能改變。另一種意見認(rèn)為，法律規(guī)定城市市區(qū)土地歸國家所有，因而由原農(nóng)民集體繼續(xù)使用的農(nóng)業(yè)用地，可仍屬原農(nóng)民集體所有;但建設(shè)用地則應(yīng)歸國家所有。
二、國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則
國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法?，F(xiàn)實中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國家所有，而國家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農(nóng)民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。
1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營方案，經(jīng)縣人民委員會批準(zhǔn)后長期使用”。開發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過“誰開發(fā)，誰所有”的提法，實際上與植樹造林“誰種誰有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財產(chǎn)的所有權(quán)，對于土地則是使用權(quán)問題?！锻恋毓芾矸ā吩?guī)定，“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位使用?！?BR> 1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”。對于國家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆绾蜕a(chǎn)隊耕種。退還時不要收回補償費，但土地所有權(quán)仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問題的批復(fù)精神一致。就是說，已經(jīng)征用過的土地，無論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。
三、尊重歷史和現(xiàn)實，分階段處理土地權(quán)屬問題的原則考試用書
建國以來，我國土地所有權(quán)制度四次大的調(diào)整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權(quán)屬問題時必須堅持尊重歷史和現(xiàn)實、分階段處理的原則。即在確權(quán)工作中，既要根據(jù)當(dāng)時的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實際狀況確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項權(quán)利歸屬，正確處理國家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權(quán)的歸屬問題，避免引起社會矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內(nèi)容：其一，要正確處理國家所有土地與集體所有土地之間的土地權(quán)屬問題;其二，正確處理集體之間土地所有權(quán)的歸屬問題;其三，分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題;其四，國家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國家所有。
第四節(jié) 確定土地所有權(quán)
土地所有權(quán)是設(shè)定于土地之上的各種權(quán)利中最核心的一種財產(chǎn)權(quán)利，確定一宗土地的所有權(quán)，首先要確定該宗土地的所有權(quán)的歸屬。我國《土地管理法》規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！边@意味著，我國只存在兩種土地所有權(quán)制度，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。因此，確定土地所有權(quán)歸屬包括兩個方面的問題：一是確定屬于國家土地所有權(quán)的客體;二是確定屬于集體土地所有權(quán)的主體和客體。
一、確定土地所有權(quán)的歷史沿革
(一)確立了農(nóng)民土地私有制和國家土地所有制
建國后，我國進行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實行了農(nóng)民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農(nóng)民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個人(包括農(nóng)民)使用的制度，并為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)制度的確立奠定了基礎(chǔ)。
1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，該法開宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。對農(nóng)民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認(rèn)土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利，廢除土改前的土地契約。該法還規(guī)定了應(yīng)屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒收和征收后分配不利于生產(chǎn)經(jīng)營的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護路、護堤土地及飛機場、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經(jīng)營者，經(jīng)營人不得以之出租、出賣或荒廢。該法的適用范圍是一般農(nóng)村，不適用于少數(shù)民族地區(qū)(除漢人占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū))和大城市郊區(qū)。
為適應(yīng)城市建設(shè)與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，根據(jù)《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，1950年11月10日，政務(wù)院第十八次會議通過了該條例。該條例根據(jù)《土地改革法》，規(guī)定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋予以沒收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地及原由農(nóng)民居住的房屋予以征收等政策，通過沒收和征收得來的農(nóng)業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無地和少地農(nóng)民耕種使用。第十七條規(guī)定，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農(nóng)民對該項土地的使用權(quán)。對私有農(nóng)改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權(quán)。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。
值得注意的是，目前在城市建成區(qū)中仍存在未經(jīng)征用而屬于集體所有的土地，對這部分土地所有權(quán)的確定有兩種意見。一種意見認(rèn)為，凡未經(jīng)辦理征用手續(xù)的集體土地，其集體所有的性質(zhì)不能改變。另一種意見認(rèn)為，法律規(guī)定城市市區(qū)土地歸國家所有，因而由原農(nóng)民集體繼續(xù)使用的農(nóng)業(yè)用地，可仍屬原農(nóng)民集體所有;但建設(shè)用地則應(yīng)歸國家所有。
二、國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則
國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法?，F(xiàn)實中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國家所有，而國家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農(nóng)民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。
1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營方案，經(jīng)縣人民委員會批準(zhǔn)后長期使用”。開發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過“誰開發(fā)，誰所有”的提法，實際上與植樹造林“誰種誰有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財產(chǎn)的所有權(quán)，對于土地則是使用權(quán)問題?！锻恋毓芾矸ā吩?guī)定，“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位使用?！?BR> 1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”。對于國家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆绾蜕a(chǎn)隊耕種。退還時不要收回補償費，但土地所有權(quán)仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問題的批復(fù)精神一致。就是說，已經(jīng)征用過的土地，無論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。
三、尊重歷史和現(xiàn)實，分階段處理土地權(quán)屬問題的原則考試用書
建國以來，我國土地所有權(quán)制度四次大的調(diào)整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權(quán)屬問題時必須堅持尊重歷史和現(xiàn)實、分階段處理的原則。即在確權(quán)工作中，既要根據(jù)當(dāng)時的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實際狀況確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項權(quán)利歸屬，正確處理國家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權(quán)的歸屬問題，避免引起社會矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內(nèi)容：其一，要正確處理國家所有土地與集體所有土地之間的土地權(quán)屬問題;其二，正確處理集體之間土地所有權(quán)的歸屬問題;其三，分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題;其四，國家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國家所有。
第四節(jié) 確定土地所有權(quán)
土地所有權(quán)是設(shè)定于土地之上的各種權(quán)利中最核心的一種財產(chǎn)權(quán)利，確定一宗土地的所有權(quán)，首先要確定該宗土地的所有權(quán)的歸屬。我國《土地管理法》規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！边@意味著，我國只存在兩種土地所有權(quán)制度，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。因此，確定土地所有權(quán)歸屬包括兩個方面的問題：一是確定屬于國家土地所有權(quán)的客體;二是確定屬于集體土地所有權(quán)的主體和客體。
一、確定土地所有權(quán)的歷史沿革
(一)確立了農(nóng)民土地私有制和國家土地所有制
建國后，我國進行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實行了農(nóng)民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農(nóng)民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個人(包括農(nóng)民)使用的制度，并為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)制度的確立奠定了基礎(chǔ)。
1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，該法開宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。對農(nóng)民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認(rèn)土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利，廢除土改前的土地契約。該法還規(guī)定了應(yīng)屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒收和征收后分配不利于生產(chǎn)經(jīng)營的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護路、護堤土地及飛機場、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經(jīng)營者，經(jīng)營人不得以之出租、出賣或荒廢。該法的適用范圍是一般農(nóng)村，不適用于少數(shù)民族地區(qū)(除漢人占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū))和大城市郊區(qū)。
為適應(yīng)城市建設(shè)與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，根據(jù)《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，1950年11月10日，政務(wù)院第十八次會議通過了該條例。該條例根據(jù)《土地改革法》，規(guī)定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋予以沒收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地及原由農(nóng)民居住的房屋予以征收等政策，通過沒收和征收得來的農(nóng)業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無地和少地農(nóng)民耕種使用。第十七條規(guī)定，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農(nóng)民對該項土地的使用權(quán)。對私有農(nóng)改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權(quán)。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。