秦代的官制，部分在戰(zhàn)國時期就已形成。但是，秦統(tǒng)一六國后，由于權(quán)力的高度集中，中央與地方間的關(guān)系，政務(wù)與事務(wù)間的關(guān)系，君主與臣下間的關(guān)系等等，都不可避免地有所更張，出現(xiàn)了一套嚴(yán)密的新制度。
秦代中樞政權(quán)的最大特征是皇權(quán)的至高無上。戰(zhàn)國時期，七雄并峙，都抱有統(tǒng)一中國的雄心壯志，但是中國最終為西方的戎族——秦所統(tǒng)一。秦統(tǒng)一中國的原因很多，其中最直接的原因就是強(qiáng)化君權(quán)，抑制宗室貴族特權(quán)。這個制度是在世卿世祿制度被破壞后，地主經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展的過程中而逐漸發(fā)展起來的。
為了行使權(quán)力，秦始皇確立了以丞相為首的中央政府組織。這個機(jī)構(gòu)除丞相(或稱相國、相邦、中丞相)外，還有國尉、御史大夫及九卿等，以掌管全國的*和軍事。
丞相是承天子之命，督率百官、執(zhí)行政務(wù)，事實上相當(dāng)于幕僚長的地位?！锻ǖ洹ぢ毠俣吩疲骸扒厥∷就?，置丞相”。這是說秦的丞相，相當(dāng)于戰(zhàn)國時的司徒。《漢書·百官公卿表》云：“相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機(jī)?！必┫嘀?，始于戰(zhàn)國?！稇?zhàn)國策·魏策二》記載蘇代說梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子為非固相也，皆將務(wù)以其國事魏，而欲置丞相之璽。”秦國官制多仿三晉，惠王十年始有張儀相秦，武王二年設(shè)左、右丞相，才有丞相的名稱。昭王三十二年，以穰侯為相國，始皇為秦王時，稱丞相呂不韋為相邦，號稱仲父，同時有丞相昌平君。統(tǒng)一六國后，李斯由廷尉升為丞相，二世誅李斯后，拜趙高為中丞相(因為他是宦官，故稱中丞相)，事無大小皆由其裁決。戰(zhàn)國時期，各國丞相均封侯，秦國也是如此，如昭王時，封魏冉為穰侯，范雎為應(yīng)侯，蔡澤為剛成君。莊襄王時，封呂不韋為文信侯，秦始王也曾封李斯為通侯，秦二世封趙高為安武侯。
國尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉?！稘h書·百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫綬，，掌武事?！薄锻肌ぢ毠倏家弧吩啤爸魑灞??！妒酚洝で厥蓟时炯o(jì)》說，十年以尉繚為秦國尉。國尉也是六國時官，《史記·廉頗藺相如列傳》云：“趙惠文王賜奢號為馬信君，以許歷為國尉?！庇帧缎滦颉るs事篇》云：“晉大夫祁奚老，晉君問曰：‘孰可以為國尉?’祁奚對曰：‘午也可’?！币灿蟹Q國尉為元尉的，《國語·晉語》載：“公知祁奚之果而不-，使為元尉?！鼻貢r的國尉、元尉相當(dāng)于漢時的太尉。但漢時太尉是三公，而秦的國尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升為國尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，國尉還在大良造之下，由此可見，秦代的國尉不如漢代太尉地位之尊崇。
御史大夫，掌監(jiān)察百官，為丞相之佐貳。這個官稱秦始設(shè)置?！锻ǖ洹ぢ毠俚涠吩疲骸扒?zé)o司空，置御史大夫以貳于相?！薄稘h書·百官公卿表上》云“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相?！庇饭俜Q始創(chuàng)于戰(zhàn)國，但其職能與秦的御史大夫不同。戰(zhàn)國的御史是記事之職，秦的御史大夫是管糾察的。始皇時有御史大夫馮劫，二世時有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一個叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《漢書·百官公卿表》云：“御史大夫……有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章?！笨梢娪分胸┱莆樟讼喈?dāng)重要的權(quán)力，御史大夫之所以能成為最高的監(jiān)察官，就是因為御史中丞在其屬下。
在丞相以下的中央高級官吏是卿。卿分掌國家一部分事務(wù)，從其職務(wù)的性質(zhì)上可分為兩類：一類是專為皇帝服務(wù)的，如管祭祀禮儀的“奉?！?，管守衛(wèi)宮殿門戶的“郎中令”，管宮外警衛(wèi)的“衛(wèi)尉”，管車馬的“太仆”，管皇帝私產(chǎn)的“少府”。此外，還有一些侍從官或?qū)m官;一類是管理國家事務(wù)的，如掌管財政的“治粟內(nèi)史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京師治安的“中尉”，掌管宮室陵寢建筑的“將作少府”，掌管爵祿升降的“主爵中尉”，掌管少數(shù)部族的有“典屬國”。
2 秦代的中樞官制
奉常，《通典·職官七》云：“奉常，周為春官宗伯，掌邦禮，秦改奉常?！薄稘h書·百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗廟禮儀，有丞?！睆倪@些記載得知，奉常職掌宗廟祭祀禮儀。其屬官有太樂，掌樂舞;太祝，主持祠廟，掌祭祀;太宰，掌撰具;太醫(yī)，掌巫醫(yī);太史，掌天時星象，兼司記事;太卜，掌卜筮。這些屬官都設(shè)有令、丞。此外，還有秘祝、占夢、望氣等職。古代氏族社會，以血緣關(guān)系為紐帶，一切-運動均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所謂朝廷也就是廟廷。樂、祝、醫(yī)、史、卜以及巫覡(X0音習(xí))等，均掌守宗廟，以充當(dāng)神權(quán)-的各種角色。后來國家機(jī)構(gòu)不斷改革，朝廷與廟廷逐漸分離，但奉常的屬官仍然掌管祭祀的各種禮儀。
郎中令，《漢書·百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宮殿掖門戶，有丞?！薄肚貢芬锻ǖ洹ぢ毠倨摺吩疲骸凹爸髦T郎之在殿中侍衛(wèi)，故曰郎中令?！睉?zhàn)國時六國均設(shè)置郎中?！稇?zhàn)國策·韓策三》云：
段產(chǎn)謂新城君曰：“夫宵行者能無為奸，而不能令狗無吠已。今臣處郎中，能無議君于王，而不能令人毋議臣于君?！?BR> 《戰(zhàn)國策·楚策四》記載朱英對春申君說：“君先仕臣為郎中，君王崩，李園先入，臣請為君■其胸殺之?！庇帧囤w策三》載趙王謂魏牟曰：“郎中不知為冠?！庇帧俄n非子·外儲說左上篇》：“齊桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。這些記載都說明郎中不是秦專置的官稱。秦二世元年，趙高為郎中令。郎中令的屬官有大夫、郎、謁者等。另外，期門、羽林等都在郎中令屬下。
大夫，《漢書·百官公卿表》說：“大夫掌議論，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數(shù)十人?！薄冻鯇W(xué)記》十二引《齊職儀》：“秦置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數(shù)十人，屬郎中令?！敝写蠓蛟诹鶉鴷r就已經(jīng)有了，《呂氏春秋·知度篇》有趙襄子以膽胥已為中大夫的記載，《韓非子·外儲說下》也有“齊中大夫有夷射者，王誅殺之”的記載。秦在始皇時有中大夫令，為中大夫主官。
郎，《漢書·百官公卿表》云：“郎掌守門戶，出充車騎有議郎、中郎、侍郎、郎中，皆無員，多至千人。議郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三將，秩皆比二千石。郎中有車、戶、騎三將，秩皆比千石?！薄冻鯇W(xué)記》十一載：“秦初置郎中令，其屬官有三署，署中有郎中、侍郎，無員，多至千人，分隸三署，主持戟，侍宮殿，出則充車?！薄妒蓟时炯o(jì)》有二世“以罪過連逮少近官三郎”的記載，所謂“三郎”就是指三署郎。
謁者，《漢書·百官公卿表》云：“謁者掌賓贊受事，員七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石?！妒酚洝し饿铝袀鳌份d：“秦昭王使謁者王稽于魏?！庇终f：“(穰侯)又謂王稽曰：‘謁君得無與諸侯客子俱來乎?’”除秦外，六國也有謁者，《呂氏春秋·愛士篇》云：“趙簡子之臣胥渠，有疾，醫(yī)教之曰：‘得白騾之肝，病則止，不得則死’，謁者入通?！边@說明趙有謁者?！稇?zhàn)國策·齊策一》云：“靖郭君將城薛，客多以諫。靖郭君謂謁者元為客通?！边@說明齊也有謁者?！稇?zhàn)國策·楚策四》云：“有獻(xiàn)不死之藥于荊王者，謁者操以入?！边@說明楚國亦有謁者。又《韓策一》云：“顏率見公仲，公仲不見，顏率謂公仲之謁者?！闭f明韓國同樣有謁者。
仆射(y8音夜)，《漢書·百官公卿表》說：“仆射，秦官，自待中、尚書、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督課之，軍屯吏、騶、宰、永巷宮人皆有，取其領(lǐng)事之號?！薄冻鯇W(xué)記》十一云：“秩比六百石?！薄队[》卷201引《齊職議》：“秦漢之世，委政公卿，尚書之職，掌封奏，令贊文書，仆射主開閉，令不在，則仆射奏下其事?！薄肚貢a(bǔ)》引章炳麟語云：“古有仆人射人，為君近臣，秦時謁者、尚書、博士、侍中，皆有仆射以領(lǐng)之，由是二官之名，始合為一?！?衛(wèi)尉，《漢書·百官公卿表》云：“衛(wèi)尉，秦官，掌宮門衛(wèi)屯兵，有丞?！惫糯脖z之官，皆名為尉?！锻ǖ洹ぢ毠倨摺吩疲骸靶l(wèi)尉多以博士議郎為之”。屬官有：公車司馬令，《通典·職官七》云：“掌殿司馬門，秦屬衛(wèi)尉”。凡吏民上章、貢獻(xiàn)及征詣公車者，都必須通過公車司馬。又有衛(wèi)令，即衛(wèi)士令，主宮門衛(wèi)士，《史記·秦始皇本紀(jì)》云：“二世三年，趙高遣閻樂至望夷宮殿門縛衛(wèi)令?！?BR> 3 秦代的中樞官制
太仆，《漢書·百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌輿馬，有丞，兩人?！逼鋵俟倏煽颊哂兄熊嚫?。據(jù)《史記·蒙恬列傳》載，秦始皇曾以趙高任此職。
廷尉，《漢書·百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正監(jiān)，秩皆千石?！鳖亷煿抛ⅲ骸巴?，平也，治獄貴平，故以為號?！薄肚貢a(bǔ)》云：“周壽昌曰：《韓詩外傳》，晉文公使李■為理，《呂氏春秋》，齊宏章為大理，《說苑》，楚廷理，《新序》石奢為大理?！庇纱丝梢?，戰(zhàn)國時各國都名為理，大理或廷理，只有秦國稱廷尉。
典客，《漢書·百官公卿表》云：“秦官，掌諸歸義蠻夷，有丞?！薄锻ǖ洹ぢ毠倨摺吩疲骸暗淇?，秦置，掌諸侯及歸義蠻夷，有丞?！奔凑乒苤T侯及各部族首領(lǐng)朝覲事并典其儀禮，各地上計諸吏，也由典客接待。其屬官有行人，以為臨時派遣出使者。 宗正，《漢書·百官公卿表》說：“宗正，秦官，掌親屬，有丞?！薄冻鯇W(xué)記》引《宋百官春秋》說：“周受命，封建宗盟，始選宗中之長而董正之，謂之宗正，成王時，彤伯入為宗正，掌王親屬，是也，秦因之?！标P(guān)于這個官稱的創(chuàng)置時期，兩書記載不同?！肚貢窂摹冻鯇W(xué)記》，定為周官，比較可信。下設(shè)丞一人，掌君主親屬及登記宗室譜牒、序九族、別嫡庶。如有罪，則除其屬籍。
治粟內(nèi)史，《漢書·百官公卿表》云：“治粟內(nèi)史，秦官，掌榖貨，有兩丞?！比珖馁x稅都得上報治粟內(nèi)史，據(jù)《通典·職官八》記載，屬官有太倉令丞，主管谷藏。此外，還有平準(zhǔn)令，丞，掌物價，主管染色。 少府，《漢書·百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共養(yǎng)，有六丞?！敝嗡趦?nèi)史掌軍國之用;少府供君主私眷。據(jù)《史記·秦始皇本紀(jì)》載，二世二年，有少府章邯。
少府除掌管皇帝私產(chǎn)外，凡負(fù)責(zé)供應(yīng)皇帝生活之需的諸官吏，大都是少府的屬官。其事務(wù)非常繁雜，機(jī)構(gòu)也非常龐大。其屬官有御府令丞，《秦會要》引《始皇本紀(jì)》和《通典·職官八》云：“秦有御府令丞，掌供御服，而屬少府?！?尚書令丞，《通典·職官四》云：“秦置尚書丞一人，屬少府?！庇衷疲骸扒貢r少府遣吏四人，在殿中主發(fā)書，謂之尚書?！庇帧锻ǖ洹ぢ毠侔恕吩疲骸扒刂昧?，謂尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚書?！碧倭钬?，主御膳食;宦者令，主管宦官;中書謁者令丞，以宦官充任，掌內(nèi)廷事務(wù);太醫(yī)令丞，《通典·職官七》云：“秦有太醫(yī)令丞，亦主醫(yī)藥，屬少府?！倍妓L丞，《通典·職官九》云：“秦漢又有都水長丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三輔等，皆有其官?！睒犯钬?，主音律樂章;永巷令，掌管宮人。 此外，中央官還有：
客卿，這個官稱戰(zhàn)國時六國皆有設(shè)置。秦設(shè)客卿以招徠策士賢人，位在丞相之下，入秦為客卿者，往往擢升為丞相。如秦惠王以張儀為客卿，后至相位。秦昭王以壽燭為客卿，繼為丞相。范雎、蔡澤皆先為客卿后任丞相。秦始皇時，李斯也曾任過客卿。 中尉，秦官，掌京師治安、防備水火盜賊之事。其屬官據(jù)《秦會要》云：“有兩丞、侯、司馬、千人?！庇钟形鋷炝钬?，掌軍器;有靜室令，為乘輿前驅(qū)，以清道路?！肚貢a(bǔ)》引王先謙云：“《華陽國志》有秦中尉田真黃，又趙烈候官荀欣為中尉。則是官不獨秦有也?！?BR> 將作少府，《漢書·百官公卿表》云：“將作少府，秦官掌治宮室，有兩丞，左右中侯?！逼鋵俟儆惺?，東園主章以及左右、前后中校七令丞。東園主章，掌大材，以供東園大匠。中校署掌舟車雜兵仗廄牧。此外又有主章長丞，掌大木。 典屬國，《漢書·百官公卿表》云：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者?！逼鋵俟儆芯艥闪?，典客丞。
主爵中尉，原于周時宰爵，鄭玄注《周官》云：“宰，主也?！闭浦T侯封贈及賓客祭祀饗食犧牲之牢數(shù)。其屬官有掌畜令丞。
中常侍，秦置，銀珰左貂，給事殿省?！逗鬂h書·宦者列傳序》云：“漢興，仍襲秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以參其選，皆銀珰左貂，給事殿省?！薄锻ǖ洹ぢ毠偃吩疲骸扒刂蒙ⅡT，又置中常侍散騎，并乘輿，后中常侍得入禁中，皆無員?！鄙ⅡT跟隨皇帝車后，獻(xiàn)可否、備顧問。中常侍可出入宮禁，常侍皇帝左右。至魏文帝時，始合為一官，稱散騎常侍。 給事中，《漢書·百官公卿表》云：“給事中亦加官，所加或大夫，博士，儀郎，掌顧問應(yīng)對，位次中常侍。黃門有給事黃門，位從將大夫。皆秦制?！苯o事中每日上朝，平議尚書奏事，因為在殿內(nèi)供職，故稱給事中。
4 秦代的中樞官制
宮官有如下幾種：
詹事，《漢書·百官公卿表》云：“秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石?！逼鋵俟儆校禾蛹伊?太子率更令，掌知漏刻;衛(wèi)率，中庶子，《通典·職官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子員。”據(jù)《戰(zhàn)國策·燕策三》載：“荊軻使秦，因中庶子蒙嘉而見始皇?！笨梢姰?dāng)時確實有這種官?！稇?zhàn)國策·韓策二》載：“韓公叔與幾瑟爭國，中庶子謂太子……”《新序·辨物篇》載：“趙太子暴疾而死，扁鵲造宮門，中庶子之好方者應(yīng)之?！庇帧妒酚洝ど叹袀鳌份d：“衛(wèi)鞅事魏相公叔痤為中庶子?！笨梢娺@種官不是秦國僅有。太子舍人，《通典·職官十二》云：“秦官”;太子門大夫，《通典·職官十二》云：“秦置”;洗馬，本作先馬，勾踐曾為夫差先馬。太子洗馬，太子出行則先驅(qū);少庶子，秦官。六國也有設(shè)置，《韓非子·內(nèi)儲說》云：“晉平公觴客，少庶子進(jìn)炙而發(fā)繞之?！蓖瑫€記載了宋太宰使少庶子之市，魏濟(jì)陽君有少庶子，卜皮使少庶子佯愛其妾等事。太子仆，秦置，掌車馬。 將行，秦置，皇后之卿。又有皇后衛(wèi)尉、皇后少府、皇后少仆等。
以上為中央官僚機(jī)構(gòu)的文職官。下面再介紹武職官：
護(hù)軍都尉，執(zhí)掌軍政，統(tǒng)領(lǐng)諸將?！稘h書·百官公卿表》云：“護(hù)軍都尉，秦官”。屬官有中護(hù)軍，領(lǐng)軍史，皆掌禁兵，典選武將，胡亥以李斯等人為護(hù)軍，監(jiān)視蒙恬軍隊。
將軍，《漢書·百官公卿表》云：“前后左右將軍，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫綬?！鼻卣淹鯐r，才設(shè)將軍以為統(tǒng)兵將帥。如以魏冉為將軍，保衛(wèi)咸陽。以戎為將軍，領(lǐng)兵攻楚。但又往往以其他官職統(tǒng)兵出征，如《史記·蒙恬列傳》云：“始皇二十六年(前221年)，蒙恬因家世得為秦將，攻齊，大破之，拜為內(nèi)史。秦已并天下，乃使恬將三十萬眾北逐戎狄，收河南?！笨梢娒商褚詢?nèi)史身分統(tǒng)兵出征，將軍之上有上將軍，如秦昭王四十七年(前260年)以武安君白起為上將軍。始皇時，任過秦將軍的有王翦、王賁、蒙驁、王賁、麃公、馮劫等人。將軍之下有裨將軍。如秦昭王四十七年，以王龁為尉裨將。始皇二十三年(前224年)，以蒙武為裨將軍。又以王離為蒙恬裨將。裨將就是偏將，為將軍之副職。
周時的所謂前后左右將軍，秦皆因襲其號，都是鎮(zhèn)撫邊境的將領(lǐng)，地位很高。他們都是常設(shè)的將軍，其下均置長史，如《項羽本紀(jì)》載：“章邯使長史欣”;還設(shè)中下級武職官，如騎長，《史記·傅靳蒯成列傳》載靳歙“又戰(zhàn)藍(lán)田北，斬車司馬二人，騎長一人?！奔庖龔堦套ⅲ骸膀T之長?！庇钟行?，如《白起列傳》載：“王陵攻趙邯鄲，亡五校?！薄蛾愙焓兰摇份d：“黥布擊秦左右校?！蔽荆秶摺で夭叨吩疲骸扒刂覍⒂形??！庇帧栋灼鹆袀鳌份d，長平之戰(zhàn)，王龁為尉。司馬，《曹相國世家》云：“虜秦司馬及御史各一人”?！败囁抉R，主管官車，《傅靳蒯成列傳》載靳歙定隴西六縣，所將卒斬車司馬，侯各四人。”
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