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本報記者 陳承 李芃 上海報道
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2012年的倒數(shù)第二天，上海公布異地高考方案，這個與上海市人才居住證掛鉤的方案一出臺，呼吁高考改革的北大教授張千帆，就對它打了“不及格”的分?jǐn)?shù)。上海一些知識界人士則認(rèn)為，讓當(dāng)?shù)卣畠H憑一地之力，推動高考公平，注定充滿無奈。因為區(qū)域間指標(biāo)平衡問題，應(yīng)該由更高層面協(xié)調(diào)解決，如果能實現(xiàn)這種平衡，“投機式”的異地高考將沒有市場。
“中央將部屬院校的事權(quán)基本下放給地方政府的同時，也要求地方對于高校進行更多的投資，”復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所教授林榮日在接受本報采訪時稱，“這一過程經(jīng)過十幾年的發(fā)酵，目前已經(jīng)演變?yōu)橹醒肱c地方對于高等教育權(quán)力博弈，在地方對部屬高校在駐地的招生、科研等提出更多要求的同時，中央也在有意識地限制地方政府的影響力?！?BR> 視之為對教育投資收益的博弈，可能也能概括十?dāng)?shù)年來的“爭奪戰(zhàn)”。學(xué)者研究數(shù)據(jù)和本報查詢的信息都顯示，過去15年來，教育部直屬高校在屬地招生數(shù)量，占招生總量的比例，幾乎是一條“倒U字形曲線”?，F(xiàn)在的比例數(shù)值正處在曲線右側(cè)，即屬地招生比例在縮小。
1999年央地“共建模式”開始前，駐地在上海的8所部屬高校在上海地區(qū)招生的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然躥升至56.99%。而從2008年開始，教育部明確要求直屬高校將屬地招生比例回調(diào)至30%以內(nèi)。
在上海，以復(fù)旦和交大為例，兩校在“30%紅線”出臺前后，對于上海生源的招收比例也出現(xiàn)明顯的變化——紅線出現(xiàn)前，兩校于2008年的招生計劃中，上海生源的比例高達42%及43%，然而這一比例現(xiàn)今已回落到30%以下。同時，地方撥款占直屬高校總收入的比重也在減小。
正因為“紅線”的存在，放開異地高考之后，這些生源將擠占已經(jīng)回落的屬地招生比例。林榮日對本報記者說，“在紅線的影響下，一旦北上廣等地放開異地高考，對于本地生源來說，無疑是一場巨大的災(zāi)難?！?BR> 21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇則對本報記者分析，在目前央地共建的博弈中，一個令各界滿意的異地高考方案，已非地方政府一力能夠促成，“這本來就不應(yīng)該(完全)交給地方來辦”。
有專家提出，若需“頂層設(shè)計”，可以先從中央部屬高校的財政全部由中央負(fù)擔(dān)開始，同時以更合理的地區(qū)指標(biāo)分配體系取代“30%紅線”，或可達致各方都能接受的教育公平。
屬地招生指標(biāo)回落
“地方政府此前對部屬高校在駐地的招生比例，曾經(jīng)施加過巨大的影響力，然而這一影響已在教育部‘30%紅線’出現(xiàn)后消失殆盡。”林榮日對本報記者稱，異地高考成為2012年度熱門話題背后，實則是“央地共建”的高等教育辦學(xué)模式在過去十幾年中的持續(xù)發(fā)酵。
1999年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步調(diào)整國務(wù)院部門(單位)所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》。此后，高校分為中央部屬高校和地方省(市、區(qū))屬高校，分別由中央和省級地方政府兩級管理與此相適應(yīng)。對高校的投資責(zé)任分別由中央財政和地方財政承擔(dān)。
“這一改變被濃縮為‘高速、合并、合作、共建’的八字方針，由中央和地方各負(fù)擔(dān)一部分撥款?！毙鼙娣Q。但是，地方高校經(jīng)費由地方財政覆蓋，教育部和其他中央部委直屬管理的高校所需經(jīng)費，中央財政卻未全部覆蓋。
由此，中央部委直屬管理111所高等院校，尤其是其中“985工程”及“211工程”名單中的高校，成為屬地的地方政府希望爭奪的優(yōu)良教育資源。
“中央的放權(quán)，從當(dāng)時來看有迫不得已的情況，龐大的高校支付已使當(dāng)時的中央財政面臨巨大壓力，而放權(quán)地方后，中央的財政包袱得到顯著減輕，”林榮日說，“與此相對的是，地方政府在對部屬院校持續(xù)追加投入后，也得到了更大的話語空間?！?BR> 官方數(shù)據(jù)顯示，在上述改革初問世的1999年和2000年，上海市政府用于8所“共建高?！钡呢斦芸罟策_30億元，彼時，這一數(shù)字已經(jīng)占到所有上海普通高校財政撥款的三分之一。隨之而來的，則是直屬高校在上海招生數(shù)量持續(xù)近十年的增加。
1999年，駐地在上海的8所部屬高校在上海地區(qū)招生占總招生指標(biāo)的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然躥升至56.99%。
比如，在全國最知名的復(fù)旦大學(xué)和上海交通大學(xué)，直至2008年教育部劃定“30%紅線”前，兩校在當(dāng)年招收的上海生源比例，也均超過了40%。
“從投資(權(quán)益)角度來說，地方政府認(rèn)為，既然進行了投資，則理應(yīng)獲得回報，”熊丙奇對此情況分析稱，“然而這一功利的思維卻導(dǎo)致部屬高校地方化，影響學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)?！币灿杏^點認(rèn)為，直屬高校必須與當(dāng)?shù)刭Y源、文化相交流，才能更好服務(wù)于地方經(jīng)濟和社區(qū)，比如地方愿意投入科研經(jīng)費，對高校與本地市場合作，促進就業(yè)都有好處。
“30%紅線”出于2008年1月教育部下發(fā)的《關(guān)于做好2008年全國普通高等學(xué)校分省分專業(yè)招生計劃編制和管理工作的通知》。歷年招生信息顯示，此后上海8所部屬院校的上海生源招收比例，均迅速回落至30%的水平。
央地財政撥款消長
在部屬高校招生比例話語權(quán)“央進地退”的浪潮中，地方政府對于部屬高校的撥款比例，也逐漸下降。但這一趨勢會否影響今后“指標(biāo)權(quán)益”的分配，目前還沒有明確信號。
官方數(shù)據(jù)顯示，2007年中央部委直屬院校獲得地方財政撥款占所有財政撥款比重為18.97%，而這一數(shù)字隨著2008年“30%紅線”的出臺，隨后三年連續(xù)回落，至14.49%(2008)、13.19%(2009)和11.21%(2010)。
這一趨勢在上海亦不例外。1999年，上海市政府撥給8所共建高校的經(jīng)費達15億元，而根據(jù)上海市財政部公開的2010年及2011年本級財政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，用于落實“985工程”、“211工程”地方配套資金為10億和16.3億元。
與十年前相比，上海本級財政在對部屬院校的地方撥款經(jīng)費方面，并沒有明顯增加，相反在個別年份，還出現(xiàn)一定萎縮。與此相對的是，在所有部屬院校中，中央財政撥款則持續(xù)增長。
以復(fù)旦大學(xué)為例，一位不愿具名的中層管理人員向本報透露，2010至2012年，該校每年度的總收入分別約為38億、42億及49億，而用于維持校園正常運行的費用和其它正常開支之后，每年都略有結(jié)余。
其中，學(xué)費收入占到23-25%，中央和地方財政撥款和科研經(jīng)費占60%，余下則由高校自籌。而復(fù)旦在近幾年平均獲得的來自上海市層面的科研和專項配套經(jīng)費，約在5億上下，而每年這一數(shù)字均有相當(dāng)程度的浮動。這也與央地?fù)芸钕L總趨勢吻合。
相比之下，上海市政府的“投資”更青睞交大。上述人士分析稱。作為理工科高校，交大對于上海地方經(jīng)濟的貢獻可能更為明顯，據(jù)其了解，交大在2012年獲得來自上海本級財政撥款為9億多。而這一數(shù)據(jù)在近幾年已呈現(xiàn)明顯的交大倍于復(fù)旦局面。
高校收入結(jié)構(gòu)大約分為四塊：一是高等教育事業(yè)經(jīng)費，按定員(包括學(xué)生和教師)定額的方法撥付;二是高等學(xué)校科研經(jīng)費，通過招標(biāo)、申請、評議程序，專項撥付;三是高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)經(jīng)費，采用立項申請的辦法進行分配;四是高等學(xué)校其他專項經(jīng)費。
本報記者獲知，部屬院校獲得的中央財政撥款主要有三部分構(gòu)成，即：中央教育經(jīng)費撥款、中央科研經(jīng)費撥款及中央其它經(jīng)費撥款。而地方撥款則往往通過科研和其他“專項經(jīng)費”項目下達。上海市財政局明確在國庫支付中心設(shè)有“211高校專項經(jīng)費”、“985高校專項經(jīng)費”等。
“中央及地方的撥款消長，并不意味著地方對于高校的影響力從此消失，”林榮日介紹，“由當(dāng)?shù)卣峁┑目蒲许椖拷?jīng)費，對于高校(管理人員)仍有很強的吸引力。”
招生指標(biāo)壓力樣本
在招生指標(biāo)上報制度中，高校是起草人，教育部一直扮演最終確定人的角色，地方政府則需要為實現(xiàn)“投資權(quán)益”和“指標(biāo)紅利”施加壓力。
一位上海某直屬高校招生辦主任說，該高校上報地區(qū)招生計劃時，一般會依次參考高校屬地、共建情況、政策傾斜、行業(yè)要求(如石油高校一般在產(chǎn)地招得多)、生源質(zhì)量等因素。
每年招生季之前，教育部都會下達一份年度高校招生來源計劃編制文件，對當(dāng)年的招生計劃分配給出指導(dǎo)，前述“本地生源不得超過30%”即源于這類文件。
此外，文件一般會涉及對少數(shù)民族學(xué)生的政策?！岸鄶?shù)指標(biāo)定得非常死，高校幾乎沒有自主動彈的余地?！鄙鲜稣猩k主任說。因此，除非某些地區(qū)招生未滿，否則基于上一年的招生來源結(jié)構(gòu)，高校管理人員幾乎沒有作重大調(diào)整的空間。
“部屬高校在紅線出臺后，(高校)面臨中央和地方兩頭都要照顧的被動局面，”林榮日分析稱，“一方面是‘30%紅線’無法逾越，一方面又要盡量滿足駐地政府提出的本地生源招收要求?！?BR> 林榮日透露，以復(fù)旦為例，這一左右為難的局面，至今已發(fā)展成復(fù)旦對于上海生源的招收比例死死卡在了30%線上，“快到再多招收一名上海生源即會越線的極端情況?！北緢笥浾卟樵?，2012年上海交大本地招生占總數(shù)28.57%，復(fù)旦大學(xué)該比例為28.32%。
上述招生辦主任認(rèn)為，屬地招生指標(biāo)，不太可能因為異地高考放開再度增加。部屬高校的招生指標(biāo)有詳細的計劃，還有連續(xù)的歷史慣性，在某個地區(qū)增加的空間很小，解決之道恐怕還是要發(fā)展地方高校。
但未來如果對屬地招生指標(biāo)有進一步縮減的預(yù)期，也難以在某一年突然下調(diào)。因為高校仍有大量涉及行政審批的事務(wù)，要在地方行政體系內(nèi)尋求支持。
異地高考倒逼頂層改革
“部屬高校今后當(dāng)然還應(yīng)該繼續(xù)推動面向全國進行招生(指標(biāo)調(diào)整)，”熊丙奇稱，“否則，如果由地方施加更多影響力，則部屬高校難以名副其實?！?BR> 但是異地高考政策卻已經(jīng)讓屬地地區(qū)許多考生家長擔(dān)憂。然而，林榮日也認(rèn)為，以部屬高校為代表的優(yōu)質(zhì)高校資源，在難以逾越“30%紅線”的情況下，若貿(mào)然加快異地高考的進程，以北上廣為代表的發(fā)達地區(qū)中的本地家庭，將會面臨巨大利益損失。
“據(jù)我統(tǒng)計，目前在上海，初中階段外地生源比例已經(jīng)接近40%，而一旦在上海放開異地中高考，本地生源受到的沖擊是顯而易見的，”林榮日稱，“因此，我認(rèn)為在頂層制度沒有松動的前提下，上海能夠承載的異地中高考生源比例，不能超過整體的10%。”
而剛出臺的上海版異地高考方案，則印證了林的結(jié)論。在上海版方案中，異地高考與居住證制度掛鉤，擁有A類人才居住證的子女可以獲得在上海參加中、高考的資格。
“這個方案顯然是上海的政策制定者，在權(quán)衡本地生源利益及中央要求的各種因素后才出臺的。”林榮日說。
但上海版異地高考方案和北京版方案相同，一經(jīng)出臺，卻引來輿論和異地高考推動者的指責(zé)。此前，外來務(wù)工人員家庭已經(jīng)以公開活動，表達了對長期平權(quán)問題的不滿。但本地人稱之為“異鬧”的行動，在近年中高考報名前，總是成為社會熱點。
“難道還有更好的辦法嗎?”對此，熊丙奇反問，“現(xiàn)在看來，異地高考(方案)這本來就不應(yīng)該交給地方一力來辦。”
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